Jak tworzy się akt prawny w UE i jak wpływa to na sektor finansowy?
Jest to ciekawe ćwiczenie, które jest każdorazowo wykonywane przez odpowiednie służby i prezentowane wraz z projektem danego aktu. Warto choć na pewnym poziomie ogólności wiedzieć, jak przebiega sam proces. Dzisiaj pierwsza część, bo temat nie jest łatwy i wielowątkowy, a kolejne znajdą się prawdopodobnie w bardziej rozbudowanym opracowaniu.
Oceny działania Unii Europejskiej dokonuje się na podstawie testu polegającego na analizie, czy dane działanie odpowiada wadze celu, jaki zakłada to działanie oraz czy jest ono konieczne do osiągnięcia tego celu.
W praktyce oznacza to, że środki stosowane przez instytucje UE powinny być zawsze odpowiednie do osiągnięcia zamierzonego celu i nie przekraczać zakresu koniecznego do jego osiągnięcia.
Z tej podstawowej zasady można wywieść, zawsze powinno stosować się środki mniej uciążliwe, o ile jest to możliwe. Ta mniejsza uciążliwość oznacza, że nie możemy opierać się wyłącznie na jednym wariancie, ale szukać rozwiązań (scenariuszy), które mogą być w danej sytuacji zastosowane.
Przykładem niech będzie ostatnia dyskusja dotycząca dyrektywy NIS2 (cyberbezpieczeństwo), która dotyczy wyboru właściwej drogi, tj. rozporządzenia i wspomnianej dyrektywy.
Środki stosowane przez instytucje UE powinny być zawsze odpowiednie do osiągnięcia zamierzonego celu i nie przekraczać zakresu koniecznego do jego osiągnięcia
Dla oceny spełnienia warunków zasady proporcjonalności można posłużyć się wskazówkami zaproponowanymi przez Trybunał Sprawiedliwości, „Least Restrictive Means” (LRM), który przyznaje „jednakową wagę” każdemu z elementów poniżej.
Instytucje unijne muszą więc odpowiedzieć sobie na pytania o to:
1) Czy dany środek jest odpowiedni do osiągnięcia określonego celu?
2) Czy dany środek jest niezbędny do osiągnięcia tego celu, czy też możliwe jest zastosowanie mniej dolegliwego środka?
3) Czy dany środek nie ma nadmiernego (negatywnego) wpływu na strony, których ten środek dotyczy? Dotyczy to również porównania kosztów i korzyści.
Każdorazowo analiza taka musi towarzyszyć projektowanemu aktowi prawnemu czy innym działaniom organów publicznych, w tym stosowanymi przez np. Europejski Urząd Nadzoru Bankowego.
Zazwyczaj przyjmuje ona formę Impact Assessment, który obejmuje różne scenariusze i alternatywne środki. Test ten pozwala na określenie, gdzie znajduje się granica ingerencji państwa, która ma służyć celom publicznym, jak np. wprowadzenie nowego aktu prawnego oraz czy dane działanie rzeczywiście jest adekwatne.
Czytaj także: Europejska Rada Ochrony Danych o współadministrowaniu i ochronie danych osobowych
Odpowiedniość
Odpowiedniość należy rozumieć jako adekwatność danego środka do konkretnej sytuacji. Takiej oceny dokonuje się poprzez wykazanie związku między charakterem i zakresem podejmowanych działań (lub zaniechań) ‒ a celem, który ma zostać zrealizowany przez ten środek.
W orzecznictwie Trybunału można zauważyć jednak dążenie do dokonywania oceny „negatywnej” polegającej na stwierdzeniu, że dany środek jest wyraźnie nieodpowiedni ze względu na cel.
Odpowiedniość należy rozumieć jako adekwatność danego środka do konkretnej sytuacji
Odnosi się to zarówno do wyboru aktu prawnego, który najlepiej zrealizuje określony cel (np. dyrektywa versus rozporządzenie), jak i poziomu obciążeń, który taki akt nakłada na jednostki.
Jest to szczególnie istotne w przypadku nakładania dodatkowych – bezpośrednich i pośrednich – obciążeń, bowiem nie zawsze wprowadzenie np. systemu „daninowego” pokryje nam ewentualne koszty realizacji danego działania (np. procesu resolution), a sam wpływ na bilans instytucji może być już widoczny zarówno w skali mikro, jak i makro.
Niezbędność
Badamy tutaj czy dane działanie rzeczywiście jest konieczne do osiągnięcia danego celu. Niezbędność ocenia się przez pryzmat możliwości zastosowania środków alternatywnych, tj. poprzez sprawdzenie czy możliwe jest wykorzystanie innych środków, które będą mniej uciążliwe dla interesów np. jednostek, ale również państwa.
Trybunał tak tłumaczy tę zasadę: „(…) jeśli istnieje wybór między kilkoma odpowiednimi środkami należy zastosować ten, który jest najmniej uciążliwy, a niekorzystne skutki, które za sobą pociąga, nie mają być nieproporcjonalne do wskazanego celu”.
Niezbędność ocenia się przez pryzmat możliwości zastosowania środków alternatywnych
Co to oznacza w praktyce? A no to, że dokonując wyboru danego środka organ czy instytucja musi „przewidzieć” jakie będą skutki jego wprowadzenia, np. jak wpłynie to wyniki finansowe czy koszt dla klientów.
Istotne jest przy tym to, że „[o]znacza to, że niekorzystne skutki dla innych interesów muszą zostać wzięte pod rozwagę razem z pozytywnymi skutkami, jakie wykonywana kompetencja niesie ze sobą dla celów przez nią realizowanych”.
Ten element testu proporcjonalności ma szczególne znaczenie przy ocenie aktów prawnych, które nakładają na jednostki określone obciążenia, w tym podatkowe czy administracyjne (czyli wszystko to, co nazywamy „administrative burden”).
Jest to też swoisty safeguard, który ma chronić jednostki przez nadmiernym korzystaniem z imperium przez organy władzy publicznej.
Czytaj także: 14 września 2020 r. czyli pierwszy rok Open Bankingu ‒ o tym, co było i co może być
W kontekście banków…
Sektor finansowy jest specyficzny, bo ma istotną rolę, o której sobie powiedzieliśmy. I nie jest tak, że Unia Europejska nie dostrzega poziomu obciążeń generowanych, wobec tego sektora, o czym już wspomnieliśmy m.in. w kontekście EBA.
W kwietniu 2019 r. Komisja (UE) opublikowała komunikat pt. „Better regulation: taking stock and sustaining”, referujący zresztą do innego ‒ Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, The Council, The European Economic and Social Committee and the Committe of the Regions. The principles of subsidiarity and proportionality: Strenghthening their role in the EU’s policymaking.
Znajdziemy tam zestaw zasad dotyczących tzw. dobrej legislacji. Mamy tam więc wymagania dotyczące:
1) opierania się na solidnych faktach, w tym danych ekonomicznych;
2) efektywności kosztowej regulacji;
3) tego, że akty mają być efektem wkładu obywateli zaangażowanych w proces tworzenia prawa.
Tutaj przydałaby się aktualizacja, jeżeli Komisja zamierza zrealizować założenia Digital Finance Strategy w kontekście tworzenia prawa dla sektora finansowego w formie machine-readable, ale to odrębny temat.
Zgodnie z tymi zasadami każdy akt powinien być proporcjonalny, co oznacza, że finansowy i administracyjny wpływ na adresatów aktu prawnego powinien być minimalny i zgodny z celem danej regulacji.
Komisja podkreśliła m.in. potrzebę przykładania większej wagi do tzw. interesów narodowych/regionalnych, a także bardziej szczegółowe opisywanie w jaki sposób przeprowadzana była ocena proporcjonalności.
Szczególnie ten ostatni punkt jest interesujący. Mamy tak wiele różnych systemów i interesów, że pogodzenie wielu interesów i przełożenie tego na rozporządzenie może być bardzo trudne. Dlatego też wiele aktów jest przyjmowanych poprzez polityczny konsensus. I stąd nigdy nie będzie tak, że wszyscy będziemy zadowoleni. Ot, polityka.
Każdy akt powinien być proporcjonalny, co oznacza, że finansowy i administracyjny wpływ na adresatów aktu prawnego powinien być minimalny i zgodny z celem danej regulacji
I to dzisiaj na tyle. Nie da się na dwóch stronach dokładnie opisać procesu dochodzenia do konkretnego aktu, więc to tylko punkt wyjścia do dyskusji, do czego serdecznie zachęcam.
Czytaj także: Europejski Urząd Nadzoru Bankowego o minimalizacji przetwarzanych danych, PSD2 vs RODO
Michał Nowakowski,
https://pl.linkedin.com/in/michal-nowakowski-phd-35930315,
Counsel w Citi Handlowy, założyciel www.finregtech.pl.
Opinie wyrażone w artykule są osobistymi opiniami Autora i nie mogą być utożsamiane z jakąkolwiek instytucją, z którą Autor jest lub był związany.
