Forum Od-nowa: Trybunał Sprawiedliwości zapoczątkowuje rewolucję organizacyjną w samorządach
Samorządy czeka całkowita zmiana w sposobie rozliczania podatku VAT, a nawet całej filozofii myślenia o własnych strukturach. To następstwo wyroku z 29 września wydanego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie tzw. jednego podatnika VAT (sygn. C-276/14). Jest on zbieżny z uchwałą polskiego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2013 r. (sygn. akt I FPS 1/13), który stwierdził, że gminne jednostki budżetowe nie są podatnikami VAT, tylko cała gmina. O takim modelu JST pisało w raporcie "Samorząd 3.0" Forum Od-nowa.
Wyroki mają charakter rewolucyjny. W ich efekcie samorządy będą musiały przeorganizować swoje służby finansowe, dostosować programy księgowe i rachunkowość. Niewykluczona jest również pewna redukcja personelu. Zniknie 55 tys. podatników VAT, jakimi dotychczas były samorządowe jednostki budżetowe (szkoły, przedszkola, ośrodki pomocy społecznej, urzędy pracy i in.). W ich miejsce zostanie jedynie 2,8 tys. podatników VAT – tyle jest bowiem w Polsce gmin, powiatów i województw.
Postanowienia eliminują obecny stan niejasności, ttrwający od początku wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce i obecnej ustawy o VAT z 2004 r. Inicjatorem zapytania do NSA był Wrocław, ale środowisko samorządowe wielokrotnie apelowało do Ministerstwa Finansów o rozwiązanie kwestii podmiotowości podatkowej wspólnot. Brak reakcji resortu obrócił się przeciwko budżetowi państwa: samorządy wywalczyły sobie nie tylko uporządkowanie spraw podmiotowości podatkowej, ale równocześnie większą możliwość odliczenia VAT, co uszczupli centralne dochody.
Resort finansów raczej nie ma wielkiego pola manewru. Nie zapisze w ustawie o VAT, że to samorządowe jednostki budżetowe są podatnikami, gdyż TS i NSA wypunktowały zbyt wiele cech, które sprawiają, że nie mogą nimi być (np. nie mają własnego majątku, nie dysponują swoimi dochodami, nie biorą odpowiedzialności za szkody, wykonują czynności w imieniu na rzecz samorządu, nie ponoszą ryzyka gospodarczego prowadzonej działalności). To cechy konstrukcyjne jednostki budżetowej. Dlatego uchwała TS i NSA ma konsekwencje wykraczające daleko poza sprawy VAT. Może zainicjować głębsze zmiany w organizacji sektora finansów publicznych, poczynając od architektury wewnętrznej samorządów.
Wyroki pokazują, że jednostka budżetowa – filar organizacyjny tego sektora, którego geneza sięga lat 50. XX w., czyli głębokiego PRL – to twór niepotrzebnie usamodzielniony i sztucznie wydzielony z samorządu. Sędziowie NSA przed podjęciem uchwały nie przystali na propozycję MF, by z pytaniem o podmiotowość podatkową jednostki budżetowej zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości UE. Dopiero po 2 latach sprawą Wrocławia zajęły się gremia międzynarodowe. W innych państwach Europy zachodniej, nie obciążonych dziedzictwem komunizmu, to samorządy są podatnikami VAT, a byt zwany „jednostką budżetową” w ogóle nie istnieje. Samorząd jest spójną strukturą, płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne, ma swój budżet, jedną politykę rachunkowości, jest pracodawcą dla wszystkich zatrudnionych w jego instytucjach, z których żadna nie jest samodzielnym podmiotem gospodarczym.
Fakt istnienia jednostki budżetowej ogranicza wprowadzanie oszczędności i lepszej organizacji pracy, utrudnia implementowanie jednolitych rozwiązań informatycznych na poziomie danego samorządu oraz niepotrzebnie mnoży czynności podejmowane w ramach struktur wewnętrznych. Niewielka poprawa tej sytuacji zawiera się w możliwości konsolidowania funkcji obsługowych wewnątrz JST (Centra Usług Wspólnych), która została zapisana w nowelizacji ustawy samorządowej, wchodzącej w życie 1 stycznia 2016 roku.
Wyroki mają jednak implikacje nie tylko w dziedzinie poprawy zarządzania. Mniejsza liczba samorządowych podatników VAT to korzyść dla resortu finansów urzędy skarbowe będą miały do sprawdzania deklaracje i rozliczenia od 2,8 tys. samorządów, zamiast 55 tys. jednostek budżetowych. Gdyby – w kolejnym kroku – konsekwentnie uczynić z każdego samorządu pracodawcę, mniej funkcji miałby do pełnienia także ZUS z deklaracjami i składkami ubezpieczeniowymi. A do tego dochodzą oszczędności administracyjne w samorządach.
