Finanse publiczne: Finanse publiczne – strategia i taktyka

Dariusz Filar

Pojęcia strategii i taktyki od dawna przeniknęły ze sfery wojskowości na obszar życia gospodarczego: firmy wyznaczają sobie strategiczne cele i na bieżąco prowadzą taktyczne gry z konkurencją. Podejścia strategicznego i taktycznego można się także dopatrzeć w zarządzaniu finansami publicznymi.

2009-2013 – pięciolecie polskich manewrów taktycznych

Globalny kryzys finansowy, który wybuchł i rozwinął się w latach 2007-2008, a w roku 2009 pociągnął za sobą głęboką recesję w krajach strefy euro, nie mógł pozostać bez wpływu na gospodarkę Polski. Nie przydarzył nam się wprawdzie ani jeden kwartał, w którym stopa wzrostu gospodarczego byłaby niższa od zera, ale spowolnienie w przyrostach PKB uwidoczniło się wyraźnie – z dynamiki zbliżonej do 6 proc. w pierwszych dwóch kwartałach 2008 r. spadliśmy na poziom 0,8 proc. w pierwszym kwartale 2009 r. Osłabienie tempa wzrostu gospodarczego i ukształtowanie się warunków, w których gospodarka funkcjonuje przy niepełnym wykorzystaniu jej zdolności wytwórczych, stanowi nieuchronne wyzwanie dla finansów publicznych. W takich warunkach ulegają bowiem obniżeniu dochody budżetowe, a jednocześnie pojawia się presja na podniesienie budżetowych wydatków – pod wpływem czynnika koniunkturalnego podnosi się deficyt (deficyt cykliczny). Z kolei utrzymywanie się deficytów przez kolejne lata kumuluje się w postaci rosnącego długu publicznego i pogarszania się relacji między długiem a PKB; w ślad za tym rosną obciążenia budżetu związane z obsługą długu publicznego, co stanowi istotny czynnik pogłębiający nierównowagę strukturalną (deficyt strukturalny).

Pogorszenie sytuacji w finansach publicznych dało w Polsce początek długiemu łańcuchowi manewrów taktycznych, które pozwalały na doraźne uchylanie się przed grożącymi niebezpieczeństwami, ale stopniowo wyczerpywały dostępny obszar działań. Wykorzystanie środków zaliczkowych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej na uzupełnienie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa (po raz pierwszy już w 2008 r.) pozwoliło na zmniejszenie emisji skarbowych papierów wartościowych.

Wykorzystanie faktu, że Krajowy Fundusz Drogowy nie został ujęty w katalogu sektora finansów publicznych i w związku z tym jego zadłużenie nie jest wliczane do długu publicznego, kryło się w 2009 r. za przeniesieniem do tego funduszu z budżetu państwa finansowania wydatków na budowę i remonty dróg. Bieżące potrzeby Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zaspokojono, uszczuplając w 2010 r. o 7,5 mld środki zgromadzone w Funduszu Rezerwy Demograficznej. Od 1 stycznia 2011 r. podwyższono stawki VAT z 22 do 23 proc., z 7 do 8 proc. oraz z 3 do 5 proc. Od 1 maja tegoż roku obniżono składkę przekazywaną do OFE z 7,3 do 2,3 proc. wynagrodzeń brutto, a uzyskane w ten sposób środki przeznaczono na pokrycie bieżących wydatków ZUS-u. W tym samym momencie wprowadzono rozwiązania prawne nakazujące jednostkom sektora finansów publicznych, by swoje wolne środki lokowały w formie depozytu prowadzonego przez ministra finansów.

Podjęta została próba ograniczenia wzrostu stosunkowo niewielkiej części wydatków budżetowych określanych jako tzw. wydatki uznaniowe (w odróżnieniu od przeważających tzw. wydatków sztywnych, które wynikają z zapisów ustawowych) poprzez zastosowanie w odniesieniu do nich tymczasowej reguły wydatkowej (ich wzrost miał nie przekraczać 1 proc. w ujęciu realnym). Przyznanie Polsce 6 maja 2009 r. elastycznej linii kredytowej Międzynarodowego Funduszu Walutowego (początkowo w wysokości 21 mld dolarów, od grudnia 2010 podniesionej do 29 mld i wreszcie od stycznia 2013 do 34 mld dolarów) pozwoliło na wzmocnienie wiarygodności kraju jako pożyczkobiorcy (zwłaszcza w oczach pożyczkodawców zagranicznych). Dostosowanie sprzedaży papierów skarbowych do warunków panujących na rynku – sprzedaż bonów skarbowych, gdy malało zainteresowanie papierami o dłuższym terminie wykupu i operacje odkupu bonów, gdy sytuacja ulegała zmianie, ...