EDS raport: Zrządzanie płynnością i realizacja zadań statutowych na przykładzie miasta Krakowa

Lesław Fijał, skarbnik Krakowa
Alina Kwaśniak, dyrektor Biura Skarbnika

Zarządzanie płynnością można zdefiniować jako zespół zadań dotyczących płynności finan­sowej przedsiębiorstwa, polegający na utrzymywaniu odpowiedniej ilości środków pieniężnych i linii kredyto­wych. Jednostka samorządu terytorial­nego, jaką jest miasto Kraków, co jest oczywiste, nie jest przedsiębiorstwem. Funkcjonowanie miasta Krakowa, któ­re jest gminą realizującą zadania po­wiatu regulują przepisy prawne, a najistotniejsze z nich to:

• ustawa o samorządzie gminnym,
• ustawa o samorządzie powiatowym
• ustawa o finansach publicznych.

Podstawowe różnice pomiędzy przed­siębiorstwem a gminą, jaką jest miasto Kraków z punktu widzenia kwestii gospodarki finansowej, w tym zarządza­nia płynnością, to realizowane przez nie cele. Miasto Kraków, jak każdy samorząd, realizuje zadania publiczne, określone w odpowiednich ustawach, służą one zaspakajaniu potrzeb społeczności lokalnych. Dlatego też go­spodarki finansowej samorządów nie można rozpatrywać tylko i wyłącznie pod względem racjonalności ekono­micznej, konieczne jest uwzględnianie efektów społecznych. Działalność samorządów nie może być nastawiona na osiąganie zysku w przeciwieństwie do przedsiębiorstw, one bowiem winny w gospodarce finansowej kierować się głównie racjonalnością ekonomiczną.

JST to nie przedsiębiorstwo

Celem nadrzędnym zarządzania płyn­nością finansową w przedsiębiorstwie jest utrzymywanie ciągłości jego działania. Oprócz tego są i inne – związa­ne z realizacją celów finansowych, jak np. maksymalizacja przepływów pieniężnych, maksymalizacja zysków lub minimalizacja kosztów, maksymaliza­cja wartości przedsiębiorstwa itp.

Drugą istotną różnicą stanowią liczne regulacje prawne, które obowiązują samorządy, a w szczególności podstawowa zasada ich działalności, któ­rą można sformułować w następujący sposób: „dozwolone jest tylko to, co jest prawem nakazane„. Zasadę obo­wiązującą przedsiębiorstwa można natomiast określić jako: „co nie jest prawem zabronione, jest prawem dozwolone„. Różnic pomiędzy gospo­darką finansową samorządów i przed­siębiorstw jest zresztą znacznie więcej, przytoczyć można kolejne: odmienny system obciążeń finansowych (w tym podatkowych), odmienne podejścia do kwestii zadłużenia itd.

Płynność można zdefiniować jako „zdolność do terminowego regulo­wania zobowiązań”. W jednostkach samorządu terytorialnego płynność oznacza stan budżetu, w którym na rachunkach znajdują się środki finan­sowe niezbędne do pokrycia w obwią­zujących terminach zaplanowanych wydatków i rozchodów.

Zarządzanie płynnością finansową w samorządzie terytorialnym musi być rozpatrywane zarówno od strony dochodowo-przychodowej, jak i od strony wydatkowo-rozchodowej. Ko­nieczne jest więc dążenie do zagwarantowania odpowiednio wydajnej struktury dochodów, w tym w szcze­gólności dochodów własnych, wspomaganych przychodami (np. kredyty i pożyczki) w celu skutecznego i ter­minowego realizowania lokalnych potrzeb publicznych, a więc dokony­wania zaplanowanych wydatków i roz­chodów. Płynność finansowa znajduje się na odpowiednim poziomie, wów­czas gdy wpływ dochodów i przycho­dów jest symetryczny do planowanych wypływów, tj. wydatków i rozchodów. Niestety, w budżecie dochody i wy­datki mają charakter strumieniowy i w efekcie w trakcie roku budżetowe­go pojawiają się odchylenia od stanu równowagi.

Utrudnienia w ocenie płynności

Rozpatrując kwestię płynności finan­sowej, konieczne jest uwzględnianie stosowanej metody księgowania – kasowej lub memoriałowej. Metoda kasowa polega na ewidencjonowaniu dochodów i wydatków w terminach ich faktycznej zapłaty. Z kolei metoda memoriałowa zakłada ujmowanie nie tylko rzeczywiście poniesionych do­chodów i wydatków, ale również tych pozycji, które zostały wcześniej zapla­nowane na dany okres. Samorządy planują, ewidencjonują i sprawozdają swoje wpływy i wypływy, tj. dochody i przychody oraz wydatki i rozchody, według ujęcia kasowego. Co oznacza, iż dochody i wydatki oraz przychody i rozchody ujmuje się według daty, w której nastąpił faktyczny przepływ pieniężny i dotyczą roku, w którym ten przepływy wystąpił. Ujęcie takie utrud­nia ocenę płynności finansowej samo­rządu, ponieważ nie są wykazywane należności i zobowiązania przetermi­nowane. Jednak funkcjonują pewne wyjątki, część subwencji za miesiąc styczeń danego roku samorządy otrzy­mują wyprzedzająco w miesiącu grud­niu roku poprzedniego, co pozytywnie wpływa na poziom płynności. Aby można było rzetelnie monitorować płynność finansową w jednostkach samorządu terytorialnego, konieczne jest ujawnienie właściwych zależności pomiędzy określonymi wielkościami budżetu. W mieście Krakowie wielko­ści strony wpływów i wypływów od 1991 r. są w okresach miesięcznych monitorowane.

Instrumenty podwyższające płynność

Jednostka samorządu terytorialne­go w trakcie roku budżetowego ma ograniczone możliwości zwiększania wpływów do budżetu z większości ty­tułów dochodowych, może natomiast zmniejszać planowane wydatki lub zastosować inne instrumenty podwyż­szające płynność.

Pierwszym i podstawowym instrumen­tem krótkookresowego aktywnego zarządzania płynnością jest harmo­nogram realizacji budżetu, czyli plan finansowy, uwzgledniający terminy re­alizacji poszczególnych tytułów docho­dowych i wydatków. Drugim, istotnym regulowanym przez zapisy ust. 1 pkt 1) art. 89 ustawy o finansach publicznych, jest krótkookresowy instrument dłużny, tj. instrument na pokrycie występujące­go w ciągu roku przejściowego deficy­tu budżetu samorządu terytorialnego. Zaciągnięty kredyt, pożyczka czy też wyemitowane papiery wartościowe z przeznaczeniem na pokrycie wystę­pującego w ciągu roku przejściowego deficytu podlegają spłacie lub wykupo­wi w roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane.

Miasto Kraków stosuje oba te instru­menty. W przypadku harmonogramo­wania realizacji budżetu, od 2001 r. instrument przybrał formę odpowiedniej aplikacji informatycznej „PF PRO”. Apli­kacja ta służy do wpisywania i przesyła­nia danych nt. planowanych dochodów i wydatków jednostek organizacyjnych miasta Krakowa na potrzeby zarządza­nia płynnością. Celem jej stosowania jest przedstawienie prognozy płynno­ści finansowej dla miasta wraz z analizą skuteczności planowania (porównanie planu z rzeczywiście wydatkowanymi środkami). Analiza harmonogramów poszczególnych jednostek umożliwia, w razie konieczności, przedstawie­nie propozycji zmian zaplanowanych przez jednostki terminów płatności określonych tytułów wydatkowych.

Drugi instrument, jakim jest kredyt na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu samorządu terytorialnego, miasto Kraków stosuje, uzyskując jego warunki w ra­mach przetargu na obsługę bankową. Bank udziela corocznie kredytu w ra­chunku bieżącym, tzw. odnawialnego, w wysokości ustalanej przez radę mia­sta w uchwale budżetowej dla danego roku budżetowego. Oprocentowanie tego kredytu ustalane jest codziennie – wykorzystuje się tu o stawkę WIBOR O/N ogłaszaną przez Reuters Serwis Polska. Miasto nie ponosi żadnych opłat z tytułu prowizji za gotowość. Zabezpie­czeniem tego kredytu jest oświadczenie o poddaniu się egzekucji w trybie art. 97 Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe. Obecnie Kraków posiada taki kredyt w wysokości 200 mln zł.

W Krakowie oprócz tych dwóch, które można nazwać standardowymi instru­mentami, od 23 lipca 2011 r. funkcjonuje „wirtualny rachunek skonsolidowany”. W tym miejscu należy się krótkie, acz­kolwiek historyczne wyjaśnienie. Mia­sto Kraków w 1998 r. podpisało dwie długoterminowe umowy kredytowe z EBOR oraz z EBI. Umowom tym towa­rzyszyło kilka dodatkowych instrumen­tów, przykładowo jeszcze przed for­malnym ich podpisaniem, tj. w 1997 r., została sporządzona pierwsza ocena ratingowa dla Krakowa. Ponadto reali­zowany był tzw. „Program umacniania wiarygodności kredytowej miasta Kra­kowa”. Jednym z sześciu elementów tego programu był blok pn. „Zarzą­dzanie płynnością finansową i dłu­giem”. Efektami prac grupy zadaniowej „Zarządzanie płynnością finansową i długiem” były opracowane procedu­ry i narzędzia, takie jak: bankowość elektroniczna, wspomniana wcześniej aplikacja informatyczna PF PRO oraz wirtualny rachunek skonsolidowany.

Przez wirtualny rachunek skonsolidowa­ny rozumiemy wirtualną konsolidację na koniec każdego dnia roboczego sald wskazanych rachunków bankowych miasta. W przypadku gdy na rachunku bieżącym budżetu miasta wystąpi saldo debetowe, suma sald uzyskana wsku­tek konsolidacji służy do zredukowania debetu – w takiej sytuacji miasto ponosi koszty kredytu w rachunku bieżącym jedynie do takiej wysokości, w jakiej debet na wskazanym rachunku nie zo­stanie zredukowany przez sumę sald pozostałych rachunków podlegających konsolidacji. Środki służące redukcji de­betu na rachunku bieżącym budżetu nie podlegają oprocentowaniu – oprocen­towanie dotyczy dodatniej sumy sald uzyskanej podczas ich konsolidacji. Od­setki z tego tytułu bank przekazuje na jeden rachunek wskazany przez miasto. Konsolidacja sald jest przeprowadzana w sposób wirtualny, tj. bez dokonywania przeksięgowań sald między rachunka­mi. Bank codziennie przekazuje miastu raport z konsolidacji sald.

Po raz pierwszy instrument ten zo­stał wprowadzony poprzez stosowny aneks (z 23 lipca 2001 r.) do umowy dotyczącej obsługi bankowej miasta Krakowa.

Obecnie, jeżeli nadwyżki środków pieniężnych znajdujące się na ra­chunkach bieżących miasta na koniec dnia roboczego wynoszą co najmniej 200 000 zł (dotyczy osobno sumy sald rachunku skonsolidowanego ogółem oraz osobno poszczególnych sald ra­chunków nieobjętych konsolidacją), to lokowane są one automatycznie, w formie lokat terminowych według następujących zasad:

• codziennie od poniedziałku do czwartku – na lokaty jednodniowe,
• w ciągu tygodnia, gdy dzień na­stępujący po dniu założenia lokaty jest dniem ustawowo wolnym od pracy – na lokaty dwudniowe,
• w piątek – na lokaty trzydniowe,
• w przypadku tzw. długich week­endów na lokaty cztero- lub pię­ciodniowe – pod warunkiem, że oprocentowanie lokaty terminowej będzie wyższe niż oprocentowa­nie środków zgromadzonych na rachunkach bieżących.

W tabeli poniżej wskazano konkretne efekty funkcjonowania wirtualnego ra­chunku skonsolidowanego. W szczególności widoczne były w latach 2007- 2009, w których Kraków nie musiał korzystać z linii kredytowej, ale efekt odnotowywany jest w każdym roku, o czym świadczy zdecydowanie mniej­sza ilość dni w danym roku, w których uruchomiono kredyt w rachunku skon­solidowanym od ilości dni w danym roku, w których wystąpiło saldo debetowe na rachunku bieżącym budżetu.

Ponadto, obecnie w ramach umowy o obsługę bankową, bank obsługujący Kraków udostępnił miastu, w ramach bankowości elektronicznej moduł do zarządzania płynnością. Moduł ten po­zwala na podgląd wszystkich rachunków miasta, zagregowanie rachunków różnych jednostek w celu monitorowa­nia bieżącego stanu środków, umożliwia także pasywny dostęp do historii wykonanych operacji. W module pre­zentowane są także rachunki termino­we (lokaty, depozyty automatyczne). Funkcjonalność pozwala na filtrowanie rachunków wg jednostki oraz wg gru­py rachunku (możliwość przypisania rachunków do zdefiniowanych przez administratora grup). Prezentuje rów­nież takie informacje, jak: saldo bieżą­ce, środki dostępne, kwotę obciążeń i uznań, operacje oczekujące na realizację (oczekujące na środki), oczekują­ce na podpis i wysłanie oraz operacje przeterminowane (tj. przelewy z prze­szłą datą realizacji, które do tej pory nie zostały podpisane lub wysłane do reali­zacji). Pozwala także na podgląd stanu rachunków w dacie przyszłej, zatem istnieje możliwość przeglądu operacji zleconych z datą przyszłą. Dodatko­wo istnieje możliwość wygenerowania raportu w różnych formatach. Możliwe jest zaprezentowanie listy zarejestrowa­nych operacji, z możliwością filtrowania według statusu: zrealizowane, oczeku­jące na realizację (oczekujące na środ­ki), oczekujące na podpis, oczekujące na wysłanie, odrzucone, anulowane. Wgląd w historię rachunku w module zarządzania płynnością jest niezależny od schematów uprawnień do rachun­ków, co umożliwia korzystanie z danych zawartych w tym module przez pracow­ników nieobsługujących rachunki.

Funkcjonujące instrumentarium

Instrumentarium wyżej opisane zo­stało wdrożone w ramy organizacyj­ne miasta. Funkcjonuje zarządzenie PMK w sprawie zasad sporządzania harmonogramu realizacji dochodów i wydatków budżetu miasta Krakowa, w którym jednostki miasta zobowiąza­ne są do sporządzania – na podstawie projektu budżetu miasta Krakowa na dany rok budżetowy – harmonogramu realizacji dochodów i wydatków oraz zmian w jego realizacji. Harmonogram (sporządzony w układzie miesięcz­nym) realizacji dochodów i wydatków budżetu miasta Krakowa na dany rok budżetowy, przyjmowany jest zarzą­dzeniem prezydenta miasta Krakowa w sprawie ustalenia harmonogramu realizacji dochodów i wydatków bu­dżetu na dany rok.

Ponadto dokument pn. Zrządzenie PMK w sprawie sporządzania Wie­loletniej Prognozy Finansowej oraz planowania i realizacji budżetu Mia­ sta Krakowa zawiera między innymi kwestie odnoszące się do płynności finansowej. W załączniku nr 1 tego dokumentu pn. Zasady polityki finan­sowej Miasta Krakowa w zakresie sporządzania WPF i realizacji budże­tu znajduje się rozdział VI pn. Zasady postępowania w sytuacji zagroże­nia płynności Miasta. Nawet najlep­sze instrumenty mogą się bowiem, w przypadku zaistnienia skrajnie niekorzystnych okoliczności, okazać niewystarczające i konieczne będzie zastosowanie „wyjścia awaryjnego”. Jako przykład można wskazać lata 2011 i 2012, w których Kraków odnoto­wał najtrudniejszą sytuację w zakresie płynności finansowej. Jak pamięta­my, rok 2011 i 2012 to lata, w których uwidoczniły się skutki narastające­go światowego kryzysu finansowe­go. Pierwszym działaniem podjętym wówczas przez prezydenta miasta Krakowa było wystąpienie do rady miasta z wnioskiem o podwyższenie w trakcie 2011 r. wysokości kredytu na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu z kwoty 100 mln zł do kwoty 150 mln zł, by od 2012 r. jeszcze zwiększyć ten limit do kwoty 200 mln zł. Ponadto Kraków podjął wówczas wiele innych stosow­nych do sytuacji działań polegających między innymi na opracowaniu i wdro­żeniu programów oszczędnościo­wych i racjonalizujących wydatki oraz zwiększających dochody. Do działań prezydenta miasta włączyła się też Rada Miasta Krakowa, powołując Nad­zwyczajną Komisję ds. Reformy Finan­sów Miasta. Sporządzonych zostało wówczas wiele analiz, wdrożono też szereg dokumentów instruktażowych. Między innymi w marcu 2012 r. prezy­dent miasta Krakowa powołał, funk­cjonujący do dzisiaj, Zespół Zadanio­wy ds. Analiz Budżetowych i Płynności Finansowej Budżetu Miasta. Obecnie jego działalność wpisana jest jako jeden z elementów wspominanych wcześniej Zasad postępowania w sy­tuacji zagrożenia płynności Miasta. Należy podkreślić, że podjęte w sytu­acji kryzysowej lat 2011 i 2012 działania w Krakowie są kontynuowane i tak jak przyniosły efekty wówczas, tak i przy­noszą je do dzisiaj. Miasto Kraków obecnie nie ma żadnych problemów z zarządzaniem płynnością finansową.

Na koniec należy podkreślić, że mia­sto Kraków jako pierwsze w Polsce zostało poddane ocenie ratingowej w 1997 r. przez firmę Standard & Po­or’s i ocena ta, przez tę firmę jest ak­tualizowana corocznie. Standard & Poor’s w ramach aktualizacji oceny ratingowej analizuje również kwestie związane z zarządzeniem płynno­ścią i długiem. Ostatniej aktualizacji oceny miasta Krakowa dokonano 22 września 2017 r. – miasto uzyskało ocenę „BBB+” z perspektywą stabil­ną, a w uzasadnieniu zapisano między innymi: „Wyrażamy opinię, że w ciągu najbliższych kilku lat miasto Kraków utrzyma stabilne wyniki budżetowe i wystarczającą płynność. Jednocze­śnie dostrzegamy, że zespół zarzą­dzający Krakowa jest doświadczony i prowadzi ostrożne wieloletnie dłu­goterminowe planowanie finansowe. (…) Miasto zwiększyło rezerwy gotów­kowe i znacząco zredukowało swo­ją zależność od linii odnawialnej, co oceniamy pozytywnie…”.

Wyniki monitorowania płynności i efekty rachunku skonsolidowanego w ciągu ostatnich lat przedstawiają załączone poniżej wykresy.

Wykresy 1, 2 i 3 obrazują wyniki monito­rowania wpływów do budżetu miasta Kra­kowa z tytułu dochodów własnych oraz udziałów w podatkach dochodowych PIT i CIT w latach 2009-2017 (do 30.09).

Wykresy 4 i 5 obrazują wyniki monito­rowania wydatków bieżących i wydat­ków majątkowych z budżetu miasta Krakowa w latach 2009 – 2017 (30.09).

Tabela 1 oraz wykresy 6 i 7 obrazu­ją efekty stosowania przez miasto Kraków wirtualnego rachunku skonsolidowanego, w wyniku którego uzyskuje ono wyższe dochody z od­setek. W szczególności na uwagę zasługuje uzyskany efekt w 2011 r., w którym to miasto w 6 miesiącach – tj. kwietniu, sierpniu, wrześniu, paź­dzierniku, listopadzie i grudniu – uzy­skało w wyniku konsolidacji dodatnie średnie saldo rachunku skonsolido­wanego.