Doradzamy i informujemy: Komitety monitorujące

Anna Kucharczyk
Oddział Zarządzania RPO, Departament Polityki Regionalnej, Urząd Marszałkowski Województwa Świętokrzyskiego

Głównym miernikiem skuteczności realizacji programów operacyjnych współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej jest poziom wydatkowania środków finansowych. Polska w perspektywie finansowej 2007-2013 otrzymała z UE 67,3 mld euro, czyli znacznie więcej, niż nasz kraj miał do dyspozycji w latach 2004-2006 (tj. 12,8 mld euro). Jest to niebagatelna kwota, która powinna być wydatkowana w jak najbardziej efektywny sposób – i temu ma służyć m.in. praca członków komitetów monitorujących.

Początek okresu programowania 2007-2013 wyznaczył zarazem początek okresu kwalifikowalności wydatków ponoszonych w ramach programów operacyjnych. W związku z powyższym przyjęto, iż jest to 1 stycznia 2007 r. Jednak komitety monitorujące, pełniące znaczącą rolę w procesie implementacji PO w trybie ustawy mogły być powoływane dopiero po decyzji Komisji Europejskiej w sprawie przyjęcia danego programu operacyjnego. instytucje zarządzające otrzymały więc możliwość powoływania pre-komitetu monitorującego dany program operacyjny jeszcze przed decyzją KE w sprawie zatwierdzenia PO.

Powołanie pre-komitetu monitorującego PO możliwe było na podstawie Ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, natomiast ustanowienie pre-komitetu RPO przez zarząd województwa umożliwiły zapisy Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Celem pre-komitetów monitorujących było przyspieszenie realizacji programów operacyjnych, co wiązało się z ich rolą w opiniowaniu projektów dokumentów programowych przygotowywanych do zatwierdzenia już po akceptacji przez KE tychże programów, to jest np. projekt szczegółowego opisu osi priorytetowych, projekt kryteriów wyboru projektów do dofinansowania, projekt regulaminu pracy komitetu monitorującego, itd. Instytucje zarządzające powołując pre-komitety zostały zobligowane do uwzględniania wytycznych ministra rozwoju regionalnego w zakresie składu komitetów monitorujących, co miało zapewnić ciągłość w momencie powołania właściwego komitetu, tj. komitetu monitorującego zatwierdzony PO lub RPO. Powołani członkowie pre-komitetów mogliby pełnić nadal swoje funkcje już we właściwych komitetach, o ile instytucje delegujące przedstawicieli nie powołałyby nowych osób. Decyzje o naborze członków do pre-komitetów podjęły jedynie trzy instytucje zarządzające RPO, tj. IZ RPO: Województwa Opolskiego, Podkarpackiego oraz Pomorskiego. Pozostałe IZ czekały na pozytywną decyzję Komisji Europejskiej w sprawie zatwierdzenia RPO, umożliwiającą im powołanie właściwych komitetów monitorujących.

Podmiot niezwykle ważny

Komitet monitorujący jest jednym z ważniejszych podmiotów biorących udział w procesie absorpcji funduszy strukturalnych. Obowiązek ustanowienia komitetu monitorującego dla każdego programu operacyjnego wynika z art. 63 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L 210 z 31 lipca 2006) oraz z art. 36 ust. 2 Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227 poz. 1658 z późn. zm.)

W perspektywie finansowej 2007-2013 w Polsce, zgodnie z przytoczonymi powyżej aktami prawnymi, zostały powołane komitety monitorujące dla wszystkich programów operacyjnych finansowanych ze środków polityki spójności. Oznacza to, że swój komitet monitorujący ma każdy z 16 regionalnych programów operacyjnych (RPO) oraz funkcjonują komitety dla poszczególnych programów operacyjnych (PO), tj. Komitet Monitorujący Program Infrastruktura i Środowisko, Komitet Monitorujący Program Kapitał Ludzki, Komitet Monitorujący Program Innowacyjna Gospodarka, Komitet Monitorujący Program Rozwój Polski Wschodniej i Komitet Monitorujący Programu Pomoc Techniczna 2007-2013. Natomiast monitorowanie wdrażania wszystkich programów realizowanych w ramach Narodowej Strategii Spójności (Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia) odbywa się poprzez Komitet Koordynacyjny NSRO, który został powołany 11 kwietnia 2007 r. na mocy Zarządzenia Nr 6 Ministra Rozwoju Regionalnego. Jest on „nadkomitetem”, ma charakter strategiczny, a do jego zadań należy oprócz monitorowania realizacji NSRO oraz poszczególnych programów operacyjnych, również monitorowanie zagadnień związanych z linią demarkacyjną pomiędzy Wspólną Polityką Rolną, Wspólną Polityką Rybacką i Polityką Spójności. Jako podmiot, którego uwaga koncentruje się głównie na zagadnieniach horyzontalnych, Komitet Koordynacyjny NSRO podejmuje decyzje w kwestiach strategicznych, sprawuje ogólny nadzór nad programami operacyjnymi i pilnuje linii demarkacyjnej pomiędzy nimi, tj. dba, aby interwencje w ramach PO nie nakładały się na siebie.

Natomiast pozostałe komitety monitorujące, istniejące w ramach systemu organizacyjnego (systemu wdrażania) funduszy Unii Europejskiej przyznanych Polsce na lata 2007-2013, nadzorują realizację poszczególnych programów operacyjnych i wykorzystywanie środków finansowych w ramach tych programów. Oznacza to, że chociaż instytucją zarządzającą dla PO jest MRR, a dla RPO zarząd województwa, to jakość realizacji tych programów zapewniają właśnie komitety monitorujące współpracujące z tymi instytucjami, m.in. dlatego, że komitety te akceptują sprawozdania z realizacji programów.

W ramach regionalnych programów operacyjnych komitet monitorujący jest powoływany na okres realizacji RPO przez właściwy zarząd województwa w drodze uchwały. Czas działania komitetu może być przedłużony, jeżeli okaże się to niezbędne dla zakończenia powierzonych mu zadań. Celem działania komitetu monitorującego jest monitorowanie skuteczności i jakości realizacji RPO. Zadania leżące w jego gestii są znaczące, co powoduje, że – jak to już wcześniej wspomniano – ma on kluczowe znaczenie w procesie wdrażania RPO, a decyzje komitetu wpływają na realizację celów programu.

Zadania komitetów monitorujących

Jednym z ważniejszych zadań komitetów monitorujących (KM) jest analiza i zatwierdzenie kryteriów wyboru projektów w ramach RPO oraz zatwierdzanie wszelkich zmian tych kryteriów zgodnie z potrzebami programowania. KM dokonuje również okresowego przeglądu postępów na drodze do osiągnięcia konkretnych celów programu operacyjnego na podstawie przedkładanych mu raportów (sprawozdań okresowych, rocznych, końcowych) z realizacji RPO. Począwszy od 2008 r., instytucja zarządzająca RPO ma obowiązek przesyłania do Komisji Europejskiej sprawozdań rocznych z realizacji programu. Sprawozdania te mogą zostać przekazane jedynie po zatwierdzeniu ich przez KM. (Ostatnie sprawozdanie z realizacji RPO – sprawozdanie końcowe powinno wpłynąć do KE najpóźniej do 31 marca 2017 r.). Ponadto komitet analizuje rezultaty wdrażania programu, w szczególności osiągania celów wyznaczonych dla każdego priorytetu oraz wyników ewaluacji związanych z monitorowaniem realizacji programu, w szczególności gdy monitoring wykazuje znaczące odstępstwa od początkowo określonych celów lub gdy zgłoszone są propozycje zmian w programie. Również niezbędne jest aby wszelkie dokumenty programowe uzyskały akceptację komitetu przez przesłaniem ich do Komisji Europejskiej. Komitet monitorujący ma wpływ na ostateczny kształt ww. dokumentów, które pozwalają uzyskać jasny obraz procesu realizacji RPO. Komitet jest także informowany o treści rocznego sprawozdania audytowego sporządzonego przez instytucję audytową (zgodnie z Rozporządzeniem 1083/2006) lub jego części odnoszącej się do danego programu operacyjnego i o wszelkich istotnych uwagach, które KE może przedstawić do ww. dokumentu. Ponadto KM może występować do IZ z wnioskiem o przeprowadzenie różnego rodzaju przeglądów lub analizy programu operacyjnego mogących prawdopodobnie przyczynić się do osiągnięcia celów funduszy lub do usprawnienia jego zarządzania programem, w tym zarządzania finansowego. KM analizuje i zatwierdza wszelkie wnioski o zmianę treści decyzji Komisji w sprawie wkładu Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w RPO. Członkowie komitetu mogą zaakceptować proponowane przez instytucję zarządzającą realokacje środków finansowych w ramach programu. Natomiast monitorując realizację RPO, komitet odnosi się do wskaźników finansowych oraz rzeczowych określonych w programie i w szczegółowym opisie osi priorytetowych, a także identyfikuje wszelkie istotne problemy napotkane podczas jego realizacji i podjęte środki zaradcze.

Do zadań dodatkowych komitetu monitorującego należy zapoznanie się z uwagami Komisji Europejskiej dotyczącymi badania postępu osiągniętego w realizacji RPO, analizowanie i zatwierdzanie planu komunikacji RPO, planu ewaluacji RPO i proponowanych w nich zmian, analizowanie i zatwierdzanie treści sprawozdań z realizacji planu komunikacji RPO oraz monitorowanie sposobu wdrażania rekomendacji wynikających z przeprowadzonych ewaluacji programu.

Zgodnie z Wytycznymi nr 3 Ministra Rozwoju Regionalnego dotyczącymi komitetów monitorujących, członkowie KM mogą podjąć decyzję o powołaniu podkomitetu monitorującego dla poszczególnych osi priorytetowych programu (lub grup osi priorytetowych), któremu mogą przekazać część swoich zadań związanych z prowadzeniem monitoringu. W okresie programowania 2007-2013 podkomitety monitorujące zostały utworzone, np. dla monitorowania komponentów regionalnych Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (mają one za zadanie koordynować proces wdrażania priorytetów PO KL na terenie danego województwa z działaniami realizowanych w ramach innych programów). Natomiast w przypadku regionalnych programów operacyjnych powołano dotychczas tylko dwa podkomitety monitorujące, tj. komitety w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Są to: Podkomitet Monitorujący do spraw Zrównoważonego Rozwoju (zajmujący się monitorowaniem przestrzegania zasady zrównoważonego rozwoju na poziomie realizacji wszystkich osi priorytetowych RPO WK-P w zakresie osiągania wskaźników środowiskowych na poziomie projektów) oraz Podkomitet Monitorujący do spraw Społeczeństwa Informacyjnego (monitorujący problemy rozwoju społeczeństwa informacyjnego na poziomie programu). W pozostałych przypadkach instytucje zarządzające zdecydowały o działalności komitetów monitorujących bez delegacji przypisanych im zadań do innych podmiotów.

Skład komitetów monitorujących

O składzie komitetu monitorującego decyduje instytucja zarządzająca RPO, mając na względzie obowiązujące krajowe oraz unijne przepisy prawne. Przy ustalaniu składu osobowego KM instytucja zarządzająca musi przede wszystkim zapewnić realizację jednej z najważniejszych zasad, tj. zasady partnerstwa, która polega na włączaniu w proces programowania, wdrażania i monitoringu projektów finansowanych z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności szerokiego zakresu partnerów, takich jak organizacje pozarządowe, regionalne, lokalne i inne. Zasadę tę reguluje artykuł 11 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006. Biorąc pod uwagę zapisy ww. artykułu w komitecie monitorującym należy zapewnić uczestnictwo stronie rządowej, samorządowej, partnerom społecznym i gospodarczym, w tym partnerom zajmującym się zagadnieniami środowiska naturalnego oraz wspieraniem równości szans kobiet i mężczyzn. Partnerstwo powinno być realizowane z pełnym poszanowaniem odpowiednich kompetencji instytucjonalnych, prawnych i finansowych każdej kategorii partnerów, w związku z czym należy mieć na uwadze dążenie do zrównoważonego udziału wszystkich stron uprawnionych do zasiadania w komitecie oraz do jak najwyższej efektywności i jakości ich pracy. Przestrzeganie zasady partnerstwa jest bardzo istotne, ponieważ z uwagi na lepszą selekcję projektów, partnerstwo prowadzi do większej absorpcji funduszy oraz bardziej efektywnego wykorzystania pieniędzy europejskich podatników. Co więcej, zasada ta zwiększa transparentność oraz zapobiega niewłaściwemu spożytkowaniu funduszy, a także korupcji. Partnerstwo przyczynia się również do demokratycznej kultury politycznej i wzmacnia koordynację poprzez szersze rozpowszechnianie informacji. Dobrze realizowana zasada partnerstwa na poziomie krajowym, tj. efektywna współpraca pomiędzy narodowymi, regionalnymi i lokalnymi władzami oraz społeczeństwem obywatelskim prowadzi do lepszej absorpcji funduszy, a udział partnerów ekologicznych zapewnia realizowanym projektom właściwą troskę o realizację zasady zrównoważonego rozwoju.

Wszystkie czynności związane z wyłonieniem składu komitetu monitorującego wykonuje właściwa dla danego RPO instytucja zarządzająca. Występuje ona do strony rządowej, samorządowej oraz partnerów społeczno-gospodarczych o wskazanie przedstawicieli do KM. Następnie są oni wybierani według jasnych, przejrzystych procedur przygotowanych przez IZ i podawanych do publicznej wiadomości. Wybór przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli środowiska akademicko-naukowego rozpoczyna się od ogłoszenia przez IZ w dzienniku o zasięgu regionalnym oraz na stronie urzędu marszałkowskiego informacji o rozpoczęciu procedury naboru. Kandydaci rekrutujący się spośród organizacji pozarządowych stają się członkami komitetu po rekomendacji Rady Działalności Pożytku Publicznego. Po zakończeniu procedury wyboru lista członków KM RPO oraz ich stałych zastępców jest publikowana na stronie internetowej urzędu marszałkowskiego. W przypadku jakichkolwiek zmian składu osobowego komitetu uaktualniona lista jego członków jest również podawana do publicznej wiadomości.

Komitetowi monitorującemu przewodniczy przedstawiciel instytucji zarządzającej. W RPO przyjęto, że jest to marszałek województwa. Jednym z zadań przewodniczącego komitetu jest informowanie Komisji Europejskiej o każdym posiedzeniu komitetu monitorującego, ponieważ w jego pracach może uczestniczyć przedstawiciel KE (z własnej inicjatywy lub na wniosek KE), który ma głos doradczy. W posiedzeniach komitetu może również uczestniczyć przedstawiciel EBI (Europejskiego Banku Inwestycyjnego) oraz EFI (Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego). Jednak zarówno oni, jak i przedstawiciel KE nie mogą brać udziału w głosowaniu. Na podobnych zasadach w pracach komitetu uczestniczą przedstawiciele Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Co więcej, ze względu na rodzaj działalności objętej programem, w posiedzeniach komitetu mogą uczestniczyć przedstawiciele właściwych instytucji zarządzających PO oraz przedstawiciele innych ministrów (w charakterze obserwatorów, bez prawa do głosowania). W posiedzeniach komitetu monitorującego mogą również uczestniczyć obserwatorzy, którzy jednak nie mają prawa głosu. Na przykład są to eksperci zapraszani na posiedzenia przez przewodniczącego komitetu. Obserwatorami mogą być przedstawiciele: ministra rozwoju regionalnego jako instytucji do spraw koordynacji strategicznej, każdej z ogólnopolskich organizacji jednostek samorządu terytorialnego wyłonionych na podstawie Ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej Komitecie Regionów Unii Europejskiej, Urzędu Kontroli Skarbowej, Krajowej Jednostki Oceny, prezesa Najwyższej Izby Kontroli oraz inne osoby, na zaproszenie przewodniczącego.

Członkowie komitetu biorą osobisty udział w jego pracach. W uzasadnionych przypadkach, jeśli członek komitetu nie może uczestniczyć w posiedzeniu, jego zastępca bierze udział w posiedzeniu z prawem głosu. Członkowie komitetów monitorujących swoje obowiązki związane z udziałem w posiedzeniach komitetu wykonują nieodpłatnie. Przysługuje im jedynie zwrot kosztów podróży za dojazdy na posiedzenia. (Koszty obsługi KM są finansowane ze środków PO Pomoc Techniczna.) W zależności od zapisów regulaminów poszczególnych KM RPO, członkostwo w komitecie wygasa z dniem utraty przez członka komitetu funkcji pełnionych w instytucji lub organizacji zgłaszającej, w przypadku jego śmierci, na wniosek własny oraz na wniosek właściwej instytucji lub organizacji zgłaszającej swojego przedstawiciela do udziału w pracach komitetu monitorującego. Uprawniony podmiot wskazuje wówczas swojego nowego przedstawiciela i stałego zastępcę. Przewodniczący komitetu ma również możliwość zwrócenia się do danej instytucji o odwołane członka komitetu i powołanie nowego przedstawiciela, w przypadku dwóch nieusprawiedliwionych, następujących po sobie nieobecności dotychczasowego reprezentanta na posiedzeniach komitetu.

Łączna liczba członków wszystkich komitetów monitorujących regionalne programy operacyjne 2007-2013 to 499 osób. Najliczniejsze KM powołały instytucje zarządzające RPO województwa dolnośląskiego (48 członków) oraz kujawsko-pomorskiego (43 członków). Najmniej liczny jest natomiast KM RPO Województwa Lubuskiego (20 członków) oraz KM RPO Województwa Wielkopolskiego (24 członków).

Posiedzenia KM są zwoływane nie rzadziej niż raz na pół roku. Obsługę KM zapewnia sekretariat, który zajmuje się techniczną stroną przygotowania i przeprowadzania posiedzeń oraz dystrybucji informacji wśród członków komitetu, jak również sporządza regulamin określający szczegółowy tryb pracy komitetu. Dla zapewnienia przejrzystości prac KM jego posiedzenia są jawne, a protokół z prac jest każdorazowo zamieszczany na stronie internetowej IZ. Komitet monitorujący podejmuje decyzje w formie uchwał, zwykłą większością głosów (każdy członek komitetu ma jeden głos). W szczególnie uzasadnionych sytuacjach możliwe jest podejmowanie uchwał w trybie obiegowym. Podejmowanie uchwał jest możliwe jedynie w przypadku kworum, tj. wówczas, gdy w posiedzeniach KM uczestniczy co najmniej połowa członków uprawnionych do głosowania.

Rzetelnie prowadzone działania komitetów monitorujących pozwalają określić czy realizacja regionalnych programów operacyjnych (jak również pozostałych PO) podąża we właściwym kierunku. Wykształcają one ponadto nawyk systematycznego identyfikowania istotnych problemów oraz ich przyczyn i zwiększają przejrzystość procesu dystrybucji środków alokowanych w ramach RPO.

Komisja Europejska na mocy obowiązujących aktów prawnych przekazała komitetom monitorującym RPO szerokie uprawnienia dotyczące całego systemu wdrażania regionalnych programów operacyjnych. Komitety te są miejscem umożliwiającym rzecznictwo interesów sektora obywatelskiego oraz doskonałą platformą wymiany informacji niezbędnych do właściwego wdrażania programów współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej. Podmioty mogące uczestniczyć w pracach komitetów monitorujących, w szczególności z prawem głosu, powinny uświadomić sobie znaczenie swojej roli w realizacji RPO i skorzystać z uprawnień umożliwiających im kształtowanie polityki regionalnej realizowanej w swoim województwie.

Źródła:

• Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006).
• Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227 poz. 1658 z późn. zm.).
• Wytyczne nr 3 dotyczące komitetów monitorujących, Minister Rozwoju Regionalnego.
• www.funduszeeuropejskie.gov.pl.