Czy nowelizować ustawę o NBP?

Większość propozycji, zarówno NBP, jak i Ministerstwa Finansów dotyczy spraw technicznych, ważnych dla funkcjonowania banku centralnego, ale nie mających bezpośredniego wpływu na politykę banku i pozycję jego organów. Chodzi o takie sprawy, jak:

• uczestnictwo NBP w międzynarodowych instytucjach,
• zasady zastępowania prezesa NBP podczas jego nieobecności,
• doprecyzowanie ograniczeń aktywności zawodowej członków zarządu NBP i członków Rady Polityki Pieniężnej,
• prawa i obowiązki pracowników NBP,
• sposób pokrywania strat NBP, kwestia rachunków bankowych osób fizycznych prowadzonych przez NBP i przekazanych innym bankom.

Ta ostatnia sprawa, czysto techniczna, budziła największe wątpliwości prawników. W ostatnich latach PRL NBP prowadził rachunki walutowe osób fizycznych. Zostały one przekazane do Polskiego Banku Inwestycyjnego, a następnie do banków, które przejęły PBI. Wymagało to skutecznego powiadomienia posiadaczy rachunków. W przypadku kilkunastu tysięcy rachunków nie udało się tego dokonać, a z drugiej strony, zgodnie z obecną ustawą NBP nie może takich rachunków prowadzić. Nowelizacja ma rozwiązać tę kwadraturę koła.

Większy ciężar gatunkowy mają propozycje następujące:

• możliwość kupowania przez NBP papierów wartościowych poza operacjami otwartego rynku,
• zatwierdzania sprawozdania finansowego NBP,
• oddzielenie instrumentów polityki pieniężnej od instrumentów stabilizacji systemu finansowego,
• możliwość udzielania przez NBP kredytu bankom i Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu,
• kompetencje dotyczące ustalania stóp procentowych powyższych kredytów,
• zmiana zasad kadencyjności członków Rady Polityki Pieniężnej.

Intencje ustawy

Zdaniem członka zarządu NBP Andrzeja Raczko nowelizacja ustawy o Narodowego Banku Polskim nie ma na celu pośredniego finansowania budżetu państwa, lecz stworzenie mechanizmów stabilizujących polski system finansowy. Wprawdzie Polska przeszła bez większych wstrząsów przez okres światowego kryzysu lat 2008-2009, co pokazuje, że instrumenty, będące w rękach NBP były wystarczające.

Gdyby zresztą NBP chciał skupować obligacje to pozwala mu na to art. 48 Ustawy o NBP. Nawiasem mówiąc, na tej podstawie dokonywał operacji repo z użyciem obligacji skarbowych w latach 2008-2010, gdy trzeba było zastąpić sparaliżowany rynek międzybankowy. Wtedy tego potrzebnego posunięcia nie oceniano jako wspierania rządu. Obecnie jednak wiele krajów tworzy lepsze zabezpieczenia stabilności swych finansów, takie jak Unia Bankowa. Polska nawet jeśli zostanie członkiem Unii Bankowej, nie będzie mogła korzystać ze wszystkich jej instrumentów, nie będąc członkiem strefy euro. Projektowane przez zarząd NBP zmiany w ustawie mają być odpowiedzią na tę sytuację.

Poza nimi konieczne jest także stworzenie Rady Ryzyka Systemowego i nadzoru makroostrożnościowego oraz przyjęcie ustawy o uporządkowanej likwidacji banków, czyli tzw. resolution. Są to zalecenia Komisji Europejskiej. Nad ustawą o resolution pracuje od ponad roku Bankowy Fundusz Gwarancyjny (BFG) i jego szef Jerzy Pruski.

Andrzej Raczko twierdzi, że potrzeba umożliwienia Narodowemu Bankowi Polskiemu zakupu papierów wartościowych na rynku wtórnym, poza operacjami otwartego rynku, wynikła między innymi z sytuacji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. BFG zwrócił się do Narodowego Banku Polskiego z propozycją podpisania ramowej umowy dotyczącej udzielenia kredytów dla BFG. Okazało się wówczas, że zgodnie z ustawą o BFG można Fundusz kredytować dopiero wtedy, gdy wykorzysta on wszystkie środki. Ale wówczas jedynym jego zabezpieczeniem będzie cesja z przyszłych wpływów jakie BFG uzyska z sektora bankowego. BFG swoje środki trzyma między innymi w obligacjach skarbowych. NBP mógłby dokonać operacji repo na posiadanych przez BFG obligacjach skarbowych, gdyby było to dopuszczalne przez ustawę. Zdaniem prawników nie jest. Sytuacja ta pokazała, że konieczne jest stworzenie mechanizmu, który pozwalałby na bardziej elastyczne działania.

Obecnie NBP może udzielić bankom, mającym problemy z płynnością, kredyt lombardowy pod zastaw posiadanych przez bank papierów wartościowych. Jest to jednak kredyt krótkoterminowy i nie może być udzielony w walutach obcych, co w wypadku kryzysu może być istotnym czynnikiem utrudniającym ratowanie instytucji finansowych. W czasie kryzysu 2008 roku wiele instytucji finansowych wyprzedawało aktywa, by zrealizować zobowiązania wobec klientów. Ponieważ NBP odpowiada za płynność rynków finansowych, a prowadzenie polityki pieniężnej przy niepłynnym rynku jest trudne, umożliwienie zakupu papierów wartościowych poza operacjami otwartego rynku ma zwiększyć skuteczność polskiego banku centralnego w takich sytuacjach.

Podczas kryzysu finansowego w wielu krajach zamarł rynek międzybankowy. Banki miały gotówkę, ale nie chciały jej sobie wzajemnie udostępniać. W takim wypadku banki dziś mogą być przez NBP zasilone w płynność w ramach operacji otwartego rynku, ale w pewnych sytuacjach bardziej skuteczne będą interwencje NBP, jeśli będzie mógł on kupować papiery poza tymi operacjami.

Andrzej Raczko podkreśla, że nowelizacja ustawy nie zmieni polityki pieniężnej. Jeden z głównych instrumentów polityki pieniężnej – operacje otwartego rynku – pozostaną w takiej formie, jak do tej pory. Zakup na rynku wtórnym obligacji skarbowych przez NBP nie zwiększa podaży pieniądza (popularnie mówiąc – nie będzie drukowaniem pieniędzy), jeśli NBP prowadzi równolegle operacje sterylizacyjne.

Relacja zarząd NBP – Rada Polityki Pieniężnej

Założenia do nowelizacji ustawy nieznacznie ograniczają kompetencje Rady Polityki Pieniężnej. Obecnie RPP ustala parametry, pozwalające na prowadzenie polityki pieniężnej, przede wszystkim stopy procentowe. Jeśli ustawa o NBP zostanie znowelizowana zgodnie z przyjętymi przez rząd propozycjami, stopy kredytów stabilizacyjnych ustalać będzie zarząd NBP. Już obecnie zarząd NBP, przyjmując w zastaw papiery wartościowe przy udzielanych bankom kredytach lombardowych, ustala ich haircut. Jeśli okaże się, że niektóre banki i SKOK-i wymagać będą nadzwyczajnych kredytów ratunkowych, to powstanie pytanie – jak ocenić ryzyko, a co zatem idzie wysokość oprocentowania udzielanych im kredytów. Konieczne będzie szybkie podejmowanie decyzji, na pewno nie w obecnym rytmie zbierania się RPP.  Zapewne możliwy jest kompromis, polegający na ustaleniu ramowych zasad udzielania takich kredytów, przyjętych wspólnie przez zarząd NBP i RPP oraz monitorowanie takich kredytów przez RPP.

Drugie uszczuplenie kompetencji dotyczy rezygnacji z przyjmowania przez Radę Polityki Pieniężnej sprawozdania finansowego NBP, sporządzanego przez zarząd. Zapis o przyjmowaniu sprawozdania przez RPP wynikał z konieczności wzmocnienia pozycji NBP w stosunku do Ministerstwa Finansów, które ostatecznie zatwierdza sprawozdanie. Prawo MF do zatwierdzania sprawozdania finansowego NBP może być powodem konfliktu i instrumentem nacisku na bank. Wcześniejsza akceptacja sprawozdania przez RPP była sposobem na uniknięcie tych niebezpieczeństw. Ale od kilku lat sprawozdanie finansowe jest badane przez niezależnego audytora, a w dodatku finanse NBP muszą być zgodne z zasadami Europejskiego Systemu Banków Centralnych. W tej sytuacji akceptacja sprawozdania finansowego przez RPP straciła znaczenie, choć zdaniem Andrzeja Raczko można będzie utrzymać dotychczasowy zapis, jeżeli Rada Polityki Pieniężnej uzna, że jest to dla niej istotne.

Pozycja Rady Polityki Pieniężnej może też ulec zmianie, jeśli w ustawie zostaną wprowadzone nowe zasady dotyczące kadencyjności Rady. Minister Jacek Rostowski proponował, by stworzyć możliwość ponownego wyboru członków RPP. W toku prac nad założeniami do nowelizacji ustawy pojawił się pomysł, by jedną trzecią składu RPP wymieniać co 2 lata i zachować dzięki temu ciągłość Rady. Ale żeby proces ten płynnie przeprowadzić należałoby zacząć już w roku 2014, bo za 2 lata upływa kadencja całej Rady. Wydaje się więc, że na realizację tego pomysłu jest już za późno.

Kwestia zaufania

Zakupy rządowych papierów dłużnych na wtórnym rynku są dopuszczalne w sąsiednich krajach, mających własne waluty. Artykuł 16 ustawy o Narodowym Banku Węgier przewiduje, że bank nie może udzielać kredytów i innych form finansowego wsparcia jednostkom budżetowym i nie może od nich bezpośrednio kupować papierów dłużnych. Implicite oznacza to, że może kupować pośrednio. W bilansie Narodowego Banku Węgier z 31 grudnia 2013 roku należności od instytucji rządowy wynosiły 138,4 mld forintów, co stanowiło 14,4 proc. aktywów.

Artykuł 28 ustawy o Banku Narodowym Czech mówi wprost, że bank może kupować na rynku wtórnym obligacje rządu i inne papiery gwarantowane przez rząd. W bilansie banku pożyczki dla instytucji rządowych i papiery dłużne rządu stanowią około 15 proc.

Polska ustawa o NBP i praktyka działań naszego banku centralnego są na tle Europy i świata bardzo konserwatywne.

Wielkie banki centralne na świecie prowadzą od kilku lat politykę, będącą na granicy tego, co dopuszcza prawo. Na przykład, program TARP, dzięki któremu zagrożone w USA banki i inne instytucje finansowe, a także niektóre korporacje samochodowe, otrzymały na przełomie 2008 i 2009 475 mld dolarów (pierwotnie planowano 700 mld dol.) – zdaniem wielu komentatorów – nie opierał się na stabilnych regułach, lecz na doraźnych decyzjach.

Traktat o Unii Europejskiej zabrania finansowania przez EBC rządów i instytucji publicznych, lecz bank obchodzi ten zakaz, na przykład udzielając bankom nisko oprocentowanych kredytów, by te mogły kupować obligacje rządowe lub udzielając kredytów pod zastaw obligacji. I w przypadku Fed i EBC decyzje były kontrowersyjne i wymagały milczącego konsensusu bankowców i polityków, a także wzajemnego  zaufania, że uzgodnione reguły nie będą nadużywane.

W Polsce niski poziom zaufania w życiu publicznym sprawia, że konieczne będą precyzyjne zapisy w znowelizowanej ustawie, nakładające ograniczenia. Powinny one dotyczyć:

• zakazu rolowania obligacji skarbowych zakupionych przez NBP;
• maksymalnego czasu posiadania w bilansie NBP tych aktywów,
• kontroli Rady Polityki Pieniężnej nad operacjami, mającymi na celu stabilizację systemu finansowego.

Warto też zauważyć, że niekonwencjonalna polityka, prowadzona przez wiele banków centralnych na świecie, przynosi jak na razie efekty niejednoznaczne. Coraz większe są obawy z „wyjściem” z tej polityki. Na tym tle konserwatywna polityka NBP, która była dotychczas prowadzona wydaje się bardziej bezpieczna i można mieć nadzieję, że nowelizacja ustawy o NBP nie spowoduje zmiany tej polityki.

Witold Gadomski
obesrwatorfinansowy.pl