Bankowość i Finanse | Gospodarka | Reforma fiskalna w UE jak bumerang

Maria Dunin-Wąsowicz
Dr nauk politycznych. Specjalizuje się w badaniu politycznych aspektów międzynarodowych stosunków gospodarczych i pieniężnych, integracji światowej, w tym transatlantyckiej oraz europejskiej. Autorka sześciu publikacji książkowych oraz kilkudziesięciu artykułów naukowych w języku polskim i angielskim.

Nie ma co ukrywać – ekonomiści z USA z przymrużeniem oka traktowali te fiskalne „zabawy”. Nie wierzyli, że na kontynencie uda się sprostać wymaganiom zharmonizowanej polityki fiskalnej, której przestrzeganie było niezbędne, by wprowadzić wspólny pieniądz europejski i prowadzać scentralizowaną politykę monetarną. Nie mieli racji, choć ani początki nie były łatwe, ani jej realizacja – po dzisiaj – nie przychodzi bez trudu.

UGW w nieznane

Najpierw państwa, w lutym 1992 r., przyjęły traktat z Maastricht obligujący je do przestrzegania dwóch podstawowych kryteriów. Jednym był obowiązek utrzymania deficytu rządowego na poziomie 3% PKB. Drugi oznaczał konieczność przestrzegania zadłużenia publicznego nie przekraczającego 60% PKB. Oba kryteria stanowiły element kryteriów konwergencji podpisanych w formule Paktu Stabilności i Wzrostu (PSW) w czerwcu 1997 r. stanowiącego ich operacjonalizację. Pakt był niezbędny, by państwa, które zgodziły się zapoczątkować koordynację fiskalną po uruchomieniu UGW w 1999 r., przestrzegały zgodnie ustalonych zasad bądź, by stanowił punkt odniesienia dla oceny efektów ich polityki fiskalnej.

W pakcie zaznaczono, że państwa członkowskie powinny dążyć systematycznie do osiągnięcia równowagi budżetowej bądź utrzymywać saldo budżetowe średnio na poziomie 3% w całym cyklu koniunkturalnym. Celem było uzyskanie warunków do prowadzenia antycyklicznej polityki fiskalnej, czyli takiej, która umożliwi modyfikację zrównoważonego deficytu budżetowego w deficyt o maksymalnym pułapie 3% PKB. PSW wprowadził ponadto tzw. klauzulę korekcyjną („wyjątkowe okoliczności”) pozwalającej państwom na zwiększanie deficytów w sytuacji poważnego pogorszenia koniunktury.

Założenia sobie, realizacja sobie

Paradoksalnie ani przyjęcie PSW, ani wprowadzenie UGW w 1999 r., a następnie wdrożenie euro do obiegu od stycznia 2002 r. nie zdopingowało państw do racjonalizowania polityki fiskalnej. Innymi słowy, w latach 1993-1999 wiele rządów nie wykorzystywało wyższych dochodów w okresach koniunktury do zmniejszania deficytu po to, by w okresie spowolnienia móc wprowadzić politykę procyklicznego zaostrzenia fiskalnego. Część państw  UE weszło do Unii Walutowej, osiągając cel niskiego deficytu budżetowego dzięki zwiększeniu dochodów, nierzadko jednorazowo, a nie zmniejszeniu wydatków. Obniżenie deficytu uzyskiwano także za pomocą tzw. kreatywnej księgowości lub manipulacji danymi. Od 1999 r., a więc po utworzeniu UW oraz wejściu w życie PSW, lekceważenie dyscypliny fiskalnej stało się dość powszechne.

Istotnie ujemne następstwa dla równoważenia finansów Unii Walutowej wywarł stosunek Niemiec do PSW. Chociaż w połowie lat 90. nalegały na zawarcie paktu, to w latach 2000-2008 pięciokrotnie nie spełniły kryterium deficytu budżetowego. Podobną praktykę uprawiał rząd francuski, który w okresie 1999-2008 czterokrotnie przekroczył próg deficytu ponad 3%. Zachowania Niemiec i Francji wykreowały polityczne przyzwolenie na nieprzestrzeganie PSW. W latach 2002-2007 – a więc okresie dobrej koniunktury w UE i na świecie – Grecja złamała normę deficytu osiem razy (Dunin-Wąsowicz, 2013). W sumie, o ile w 2007 r. deficyt budżetowy UE-27 wynosił 0,8% PKB, to w 2009 r. sięgnął już pułapu 6,3% PKB. Notabene, orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 2004 r. pozwoliło państwom członkowskim – za pośrednictwem Rady UE – odraczać realizację zadań, ustalanych według terminarza PSW, w celu zmniejszenia nadmiernego deficytu. Pierwsza decyzja Rady UE, uchylająca zobowiązanie przestrzegania przyjętego poziomu deficytu została podjęta, w stosunku do Niemiec i Francji, w listopadzie 2003 r.

Ponadto państwa, w miejsce polityki poprawy konkurencyjności wprowadzały ekstensywne strategie rozwoju, a więc oparte jedynie na czynnikach niskich stóp procentowych oraz napływu kapitału z zamożnych krajów UE. W rezultacie w wielu państwach pojawiła się inflacja, choć na różnych poziomach. Różnice inflacyjne doprowadziły do realnie ujemnych stóp procentowych. Pojawiły się boomy kredytowe i bańki spekulacyjne na rynkach nieruchomości, co z kolei było przyczyną znaczących deformacji gospodarczych w strefie euro w latach 2000-2007. Stopień złożoności opisywanych zaburzeń spowodował szereg niekorzystnych zjawisk na rynku finansowym. W szczególności wystąpiły istotne wahania cen obligacji rządowych lub aranżowano przerzucanie depozytów z banku do banku, prowadząc ostatecznie do kryzysu, który początkowo był kryzysem płynności, a następnie przekształcił się w kryzys wypłacalności (Baldwin, Gros, Laeven, 2010). Generalnie, opisane problemy pokazały, że brak właściwej koordynacji polityki fiskalnej w latach 1999-2007 naraził Unię Walutową na ryzyko dezintegracji.

Trzy modyfikacje PSW

Problemy z realizacją PSW spowodowały, że państwa zdecydowały o modyfikacja jego zapisów, o ile euro ma pozostać w obiegu. Pierwszą reformę przeprowadzono, pod naciskiem Francji i Niemiec, w 2005 r. Wprowadzono wówczas do zapisów PSW koncepcję „strukturalnych równowag” oraz wydłużono terminy korekty nadmiernych deficytów.

Pierwsza reforma dotyczyła trzech obszarów decydujących o realizacji PSW, czyli celów budżetowych, środowiska makroekonomicznego oraz reform emerytalnych. Ustalono, że średnioterminowe cele polityki budżetowej należy wyznaczać indywidualnie dla każdego kraju z zachowaniem marginesu uniemożliwiającego wzrost deficytu budżetowego ponad poziom 3% PKB. Wielkości te będą spełniały warunek pozostawania w przedziale pomiędzy poziomem -1% PKB a aktualną nadwyżką (jako procent PKB), choć przy uwzględnieniu zmian cyklicznych i skorygowaniu ...