Bankowość i Finanse | Gospodarka | Może nam grozić potężny kryzys finansów publicznych

Na przestrzeni ostatnich trzech lat gospodarka funkcjonuje w permanentnej niepewności. W minionych dekadach Polska przechodziła dość łagodnie przez globalne kryzysy, by wspomnieć choćby sytuację w latach ­2007–2011. Co sprawia, że obecna sytuacja zmieniła się na niekorzyść dla naszego kraju?

– Gospodarczy Gabinet Cieni BCC zajął niedawno z mojej inicjatywy stanowisko odnośnie koniecznych zmian polityki finansowej państwa. Po pierwsze – niezbędna jest poprawa jakości statystyki dotyczącej finansów państwa, poprzez przejście na unijny standard ESA 2010 i unijną Excessive Deficit Procedure w ustawie o finansach publicznych. Po drugie – musimy zaakceptować wymagane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ale i polską konstytucję zmiany ustawowe dotyczące praworządności, aby Komisja Europejska mogła zacząć przekazywać Polsce środki z KPO oraz bieżącej perspektywy budżetowej i abyśmy nie musieli płacić kar za nieprzestrzeganie zasad praworządności.

Obecnie należy uwzględnić całkiem nową sytuację, związaną z podpisaniem przez prezydenta RP tzw. komisji w sprawie wpływów rosyjskich, która może zostać potraktowana przez Komisję Europejską jako sprzeczna z zasadami praworządności, co dodatkowo utrudni uzyskanie przez Polskę dostępu do środków z KPO.

W polityce makroekonomicznej trzeba uwzględnić fakt, niedoceniany przez większość ekonomistów, że silnie pozytywne dla wzrostu PKB efekty zjawiska doganiania krajów wysokorozwiniętych przez ostatnie 30 lat oraz dużego dopływu nowych środków z Unii Europejskiej od roku 2004 będą w najbliższych latach wygasać, obniżając po 2030 r. tempo wzrostu PKB z ok. 3,5% rocznie do ok. 1,5%. Najbliższe 10–15 lat daje jeszcze jakąś możliwość przeciętnego tempa wzrostu PKB nieco powyżej 3,5%, ale z tendencją spadającą.

Generalnie kraje wysokorozwinięte już od dwóch wieków mają zbliżone przeciętne tempo wzrostu PKB na mieszkańca, ok. 1,5% rocznie. Rozpoczęło się ono ok. 1820 r. w części Europy Zachodniej i Stanach Zjednoczonych i jest dość stabilne, a zarazem ok.17 razy wyższe niż było przez poprzednie kilka wieków. Polska była i jest krajem słabiej rozwiniętym, doganiającym, a takie państwa mają przez pewien okres tempo wzrostu wyraźnie wyższe niż 1,5%. W przypadku Chin w ostatnich 30-40 latach jest to 5,5–7%. Tempo wzrostu krajów doganiających zależy od wielkości inwestycji w dochodzie narodowym, dopływu inwestycji zagranicznych, a także od jakości siły roboczej, którą z kolei determinuje wielkość i sprawność sektora edukacyjnego. Czynniki te decydują o zmianach jakościowych. Ważny jest dopływ technologii z zewnątrz, gdyż w krajach doganiających własna działalność innowacyjna jest bardzo ograniczona. Muszą być jednak spełnione warunki, żeby ten dopływ miał miejsce. Przez ostatnie 30 lat mieliśmy w Polsce przeciętne tempo wzrostu PKB na mieszkańca 3,5% rocznie, wyraźnie wyższe niż kraje czołówki technologicznej. Według danych Banku Światowego, w roku 2022 wysokość PKB na mieszkańca w Polsce, licząc po tych samych cenach międzynarodowych, wynosiła już ok. 55% poziomu w Stanach Zjednoczonych i  65% poziomu Niemiec, ok. 2 razy więcej niż w latach 80., więc dzięki ustrojowej transformacji zbliżyliśmy się znacząco do krajów czołówki. Przypuszczam, że za ok. 10-15 lat już nie będzie możliwy wzrost PKB na mieszkańca w tempie wyższym niż 1,5%, a te lata to okres powolnego schodzenia do tego tempa.

To jest zasadnicza prognoza makroekonomiczna w obszarze wzrostu gospodarczego. Ona nie jest jeszcze uwzględniana w prognozach polskich ekonomistów, jak i takich instytucji, jak Unia Europejska czy MFW, niemniej polskie władze i partie polityczne powinny ją zacząć brać pod uwagę.

Kolejny punkt odnosi się do inflacji. Główny przekaz praktycznej polityki makroekonomicznej na świecie, a więc także w Polsce, zaprezentował Alan Blinder w książce „A Monetary and Fiscal History of the United States”. Podkreślił on, iż można uzyskać niższe bezrobocie kosztem inflacji na krótką metę, ale w dalszej perspektywie nie jest to możliwe. W tej chwili stopa bezrobocia jest niska w wielu krajach, jednak dalsze dbanie o to, żeby ona była jeszcze niższa, jest niemożliwe bez akceptacji wyższej inflacji. Warto wreszcie wspomnieć, iż na podstawie proponowanego przez rząd i partie opozycyjne istotnego zwiększenia nakładów na obronność i ochronę zdrowia, a także mającego już miejsce wzrostu kosztów obsługi długu publicznego, prognozowane jest zwiększenie relacji długu publicznego do PKB. Według prognozy MFW doszłoby do zwiększenia tej relacji z ok. 50% obecnie do ok. 70% za mniej więcej 10 lat. Gdyby to się stało, mielibyśmy za ok. 8–12 lat kosztowny dla gospodarki i społeczeństwa kryzys finansów publicznych.

Jakie zatem działania o charakterze regulacyjnym powinni podjąć rządzący, by ograniczyć negatywne skutki obecnej dekoniunktury?

– BCC rekomenduje działania potrzebne do utrzymania relacji długu publicznego do PKB znacząco poniżej 60%, a zatem niedopuszczenie do tego, żeby przekroczył dzisiejszy poziom, a tym bardziej, żeby nie zmaterializowała się prognoza Międzynarodowego Funduszu Walutowego – wzrostu tej relacji do 70% za 10 lat. Jest to ważne z uwagi na bardzo niską relację prywatnych i publicznych zasobów majątkowych łącznie do PKB, co podnosi ryzyko i w konsekwencji koszt obsługi długu publicznego. W USA czy Japonii relacja długu do PKB jest dużo wyższa, i to jest akceptowalne przez inwestorów zagranicznych. W przypadku Japonii dług publiczny jest długiem wewnętrznym, zatem ryzyko dla inwestorów jest niewielkie. Natomiast w przypadku Polski główny problem polega na tym, że inwestorzy krajowi i zagraniczni nie mogą mieć dużego zaufania do rządu kraju, w którym zasoby majątkowe, tak prywatne, jak i publiczne, są niewielkie w relacji do PKB. W związku z tym, jeżeli dług publiczny wyraźnie przekroczyłby 60% PKB, to rentowności wymagane przez inwestorów w Polsce byłyby wysokie i mielibyśmy silny wzrost kosztów obsługi długu publicznego.

Dlatego Gospodarczy Gabinet Cieni BCC rekomenduje działania, aby utrzymać dług publiczny w relacji do PKB na poziomie konstytucyjnym, czyli poniżej 60%, a lepiej nawet na poziomie poniżej 40%. Aby to osiągnąć, uważamy po pierwsze – że przebudowa systemu energetycznego, będąca przedsięwzięciem tyleż koniecznym, co i kosztownym, powinna być finansowania głównie przez sektor prywatny, tak krajowy, jak i zagraniczny, oraz ze środków Unii Europejskiej. Szczególnie w kontekście budowy elektrowni atomowych często pojawiają się sugestie, aby te koszty były ponoszone głównie przez Skarb Państwa. Po drugie – rekomendujemy powrót do prywatyzacji gospodarki, oczywiście z wyłączeniem aktywów operatorów systemu przesyłowego gazu, paliw płynnych i energii elektrycznej oraz elementów infrastruktury komunikacyjnej. W ostatnich latach lansowano doktrynę zwiększenia udziału państwa w ogólnym kapitale produkcyjnym, my postulujemy, by państwo skoncentrowało się na funkcjach regulacyjnych oraz dbałości o konkurencję. Funkcji regulacyjnych państwa nie powinno się zastępować prymitywnie pojmowaną polityką właścicielską.

Trzeci element to zmniejszenie dofinansowania z budżetu państwa systemu emerytalnego poprzez powrót do powszechności jego funkcjonowania. Chodzi m.in. o równy wiek emerytalny kobiet i mężczyzn czy likwidację przywilejów emerytalnych. Konieczne jest również ograniczenie kosztów transferów socjalnych poprzez wprowadzenie kryterium dochodowego.

Ostatni postulat dotyczy radykalnego uproszczenia systemu podatkowego, głównie przez wprowadzenie – z dobrze uzasadnionymi wyjątkami – jednej stawki podatku VAT na poziomie np. 20%, oraz jednej niskiej stawki podatku CIT, np. 10%. Ponadto koszty działalności innowacyjnej firm, ze względu na korzystne ogólnogospodarcze efekty takiej aktywności, powinny być odliczane od podstawy CIT.

Jednym z istotnych elementów, jeśli chodzi o finansowanie rozwoju gospodarczego, jest sektor bankowy. Co należałoby zrobić, by utrzymać jego zdolność do wspierania sfery realnej gospodarki w sytuacji, kiedy ona najbardziej potrzebuje dostępu do pieniądza?

– Sektor bankowy jest pośrednikiem pomiędzy oszczędzającymi a pożyczającymi, m.in. na inwestycje, dlatego finansuje działania inwestycyjne tylko w takim stopniu, w jakim gromadzi depozyty. Problem w Polsce polega na tym, że oszczędności gospodarstw domowych są bardzo niskie. Wielkość depozytów gospodarstw domowych w polskim systemie bankowym wynosi około biliona zł, kolejne 600–700 mld zł stanowią depozyty firm. Po drugiej stronie mamy kredyty, zarówno gospodarstw domowych, jak i przedsiębiorstw. W tym portfelu kredyty inwestycyjne firm nie mają szczególnie dużego udziału, znacznie popularniejsze jest finansowanie obrotowe. Generalnie z racji niskiego poziomu rocznych przyrostów depozytów, sektor bankowy w Polsce nie odgrywa, i przez ostatnie 30 lat nie odgrywał, znaczącej roli w finansowaniu inwestycji. Głównymi składnikami nowego kapitału były i są nadal środki własne przedsiębiorstw, środki publiczne, inwestycje zagraniczne i środki Unii Europejskiej.

Ogólnie roczne inwestycje brutto, publiczne i prywatne, oscylowały w Polsce w okolicy 17–20% PKB, czyli były niskie lub umiarkowanie wysokie. W Chinach przez ostatnie 30 lat takie inwestycje to ponad 40% PKB. Generalnie w krajach Dalekiego Wschodu, jak Japonia czy Korea Południowa, udział inwestycji krajowych w dochodzie narodowym wynosił ponad 30%. W Europie jest taki kraj, Irlandia, gdzie inwestycje krajowe wynosiły też tylko ok. 15–17%, ale inwestycje zagraniczne były mniej więcej na podobnym poziomie, czyli wyjątkowo duże. To spowodowało dynamiczny wzrost PKB Irlandii, kraju wyraźnie słabiej rozwiniętego niż Wielka Brytania 30 lat temu. W tej chwili PKB na mieszkańca w Irlandii jest wyższe niż w Wielkiej Brytanii. Tutaj widzimy wyjątkowo dużą rolę inwestycji zagranicznych, efekt wysokiego zaufania po wejściu do Unii Europejskiej, gdzie ludzie posługują się językiem angielskim, w dodatku z dużą diasporą w USA. Irlandia obecnie dochodzi do poziomu PKB, przy którym nie może mieć tempa wzrostu PKB na mieszkańca wyższego niż te 1,5%.

Wracając do Polski, stosunkowo wysoki w ostatnich 20 latach napływ środków unijnych będzie się zmniejszał w najbliższych 10–15 latach, szczególnie gdyby doszło do akcesji Ukrainy. Obecnie środki unijne przewyższają wkład Polski do budżetu UE, co wynika z faktu, że poziom polskiego PKB jest wyraźnie niższy niż w krajach rozwiniętych. To się będzie zmieniać, a jeżeli do UE wejdzie Ukraina, duży kraj o niskim PKB, to dopływ netto środków unijnych do Polski będzie ujemny. Druga sprawa to prywatne inwestycje zagraniczne. Przez pierwsze dwa-, trzy lata transformacji one były bardzo niskie, dopiero porozumienie z klubem paryskim, a później z bankami zagranicznymi dotyczące zmniejszenia długu zagranicznego o 50%, znacznie zmniejszyło ryzyko inwestycji zagranicznych w Polsce. Od tego czasu kształtowały się one na dość wysokim poziomie, ok. 3% PKB.

W sumie zatem mamy inwestycje unijne na poziomie ok. 3% PKB, zagraniczne prywatne ok. 3% PKB, inwestycje publiczne na poziomie blisko 2% PKB. Do tego dochodzą inwestycje prywatne polskich przedsiębiorstw, realizowane w oparciu przede wszystkim o ich własne środki. Finansowanie bankowe opiera się na depozytach, te zaś, jak wspomniałem, nie są duże, bo polskie gospodarstwa domowe oszczędzają bardzo niewiele. To jest podstawowy problem, jeżeli chodzi o możliwość znacznego zwiększenia inwestycji.

Rzecz w tym, że Polacy nie zbudowali skłonności do oszczędzania, przynajmniej długoterminowego. Wszystkie badania udowadniają, że trzymamy pieniądze albo na czarną godzinę, albo na konkretny, krótkoterminowy cel: wakacje, samochód czy remont mieszkania, co tworzy lukę widoczną chociażby w przypadku kredytów hipotecznych. Dlaczego po niemal trzech dekadach od zażegnania galopującej inflacji w dalszym ciągu nie możemy przekonać się do systematycznego oszczędzania?

– W czasach rządu Jerzego Buzka podjęto inicjatywę utworzenia otwartych funduszy emerytalnych, w których lokowano by część składki na ubezpieczenie społeczne. Dzięki temu gospodarstwa domowe mogły liczyć na to, że z czasem ich emerytury będą większe. Było to jakby wymuszone trochę oszczędzanie, swego rodzaju przesunięcie konsumpcji bieżącej na przyszłość. Rzecz w tym, że w roku 2014 władze zdecydowały o przejęciu 150 mld zł, ulokowanych przez OFE w papierach skarbowych. Rząd i parlament uznały, że te papiery skarbowe kupowane przez OFE nie stanowią własności prywatnej płacących składki, tylko są własnością publiczną. To był fatalny ruch z punktu widzenia budowy skłonności do oszczędzania. Widać to w przypadku najnowszej inicjatywy rządowej, czyli pracowniczych planów kapitałowych. Ta z założenia sensowna inicjatywa nie spowodowała zauważalnego wzrostu oszczędności długoterminowych. Ekonomiści słusznie wiążą to ze spadkiem zaufania do rządowych inicjatyw w tym zakresie, jaki miał miejsce wraz z przejęciem połowy środków OFE.

Tymczasem starzenie się polskiego społeczeństwa postępuje, co w połączeniu z brakiem skłonności do oszczędzania generuje potrzebę dofinansowania sektora emerytalnego, a zarazem zmniejszenie możliwości finansowania inwestycji publicznych. Perspektywy rysują się nie najlepiej, zarówno w obszarze inwestycyjno-oszczędnościowym, jak i pod względem tempa wzrostu. Jego obniżanie się do poziomu 1,5% spotka się z szybkim wzrostem liczby emerytów kosztem osób pracujących. Biorąc pod uwagę, iż tempo wzrostu PKB przypadające na zatrudnionego wyniosłoby 1,5%, to przy spadającej liczbie ludzi w wieku produkcyjnym mogłoby ono być zerowe lub nawet ujemne. To jest perspektywa, która nas czeka. Dlatego tak silnie zwracam uwagę na to, żeby utrzymać dyscyplinę w obszarze finansów publicznych. Żeby relacja długu publicznego do PKB była wyraźnie poniżej 60%, a w miarę możliwości nawet mniej niż 40%.

Oczywiście można powiedzieć tak, że po 30 latach transformacji mamy sytuację dużo lepszą niż przez ostatnie dwa wieki – kiedy PKB na mieszkańca na ziemiach dzisiejszej Polski było na ogół ok. 30% wartości PKB w takich krajach, jak Stany Zjednoczone, Niemcy, Francja i Wielka Brytania – bo obecnie mamy ok. 60% poziomu w tych krajach. Nawet jeśli nie będzie dalszego wzrostu w tej relacji, to już utrzymanie obecnego poziomu będzie dużym sukcesem, choć i to może być trudne.