Banki a rolnictwo: System pomocy dla rolników a prawo finansowe

Stefan Cieśla, Zdzisław Kupczyk

Pierwsza połowa XXI wieku, poza wyzwaniami natury technologicznej, stawia zarówno przed państwem, jak i przed rolnikami wyzwania związane ze zmianami klimatu. Jak twierdzą bowiem naukowcy, będziemy mieszkali na Ziemi, której klimat będzie rażąco odbiegał od tego, który znaliśmy z XX wieku. Według prognoz Międzyrządowego Panelu ds. Zmian Klimatu (IPCC) do końca wieku średnia temperatura naszej planety podniesie się w przedziale od 0,3 do 4,8oC. Ten szeroki przedział wynika z tego, że nie umiemy określić, ile jeszcze gazów cieplarnianych ludzkość wpompuje do atmosfery. Dotychczasowe doświadczenia międzynarodowe wskazują, że niestety należy się przygotować na wariant pesymistyczny i dość ostre globalne ocieplenie.

Stefan Cieśla Radca prawny w Kancelarii Prawnej Cieśla & Cieśla sp.k., specjalizującej się w pomocy prawnej dla banków spółdzielczych.

O klimacie słów kilka

Od 1979 r. temperatury nad lądem wzrastały niemal dwukrotnie szybciej niż temperatury oceanu (0,25oC na dekadę w porównaniu z 0,13oC na dekadę). Temperatura oceanu wzrasta wolniej niż lądu ze względu na większą pojemność cieplną wody oraz szybszą utratę ciepła przez parowanie. Na półkuli północnej jest więcej lądu niż na półkuli południowej, w związku z tym ogrzewa się ona nieco szybciej. Ponadto znajdują się na niej rozległe obszary sezonowej pokrywy śnieżnej i śniegolodu, co, w przypadku ich topnienia, prowadzi do dodatkowego ocieplenia. Rodzi to ryzyko, iż na naszej półkuli temperatury będą wzrastały stosunkowo szybciej niż na półkuli południowej. – Najbardziej prawdopodobnym scenariuszem zmian warunków termicznych w Polsce do 2030 r. jest wzrost średniej temperatury o 1,0 lub nawet o 1,3oC w stosunku do średniej temperatury dwudziestolecia 1971-1990. Dotychczasowe tempo zmian temperatury wynosiło 1oC na 50 lat, a w przypadku zimy tempo zmian wynosiło 2o na 50 lat. Możemy więc mówić o przyśpieszeniu wzrostu temperatury – twierdzi prof. Mirosław Miętus z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej.

Zdzisław Kupczyk Prezes zarządu Banku Polskiej Spółdzielczości. Wywodzi się z sektora bankowości spółdzielczej. W Banku BPS pracuje od momentu jego powstania, czyli od 2002 r., początkowo jako dyrektor Oddziału w Sieradzu, następnie przez 10 lat jako dyrektor Warszawskiego Oddziału Regionalnego. Wcześniej pełnił funkcję prezesa zarządu Banku Spółdzielczego w Warcie. Od 27 marca 2013 r. wiceprezes zarządu Banku Polskiej Spółdzielczości, od 24 marca 2014 r. p.o. prezesa zarządu Banku Polskiej Spółdzielczości. Od 27 stycznia 2015 r. prezes zarządu Banku Polskiej Spółdzielczości. Przed rozpoczęciem kariery w bankowości piastował stanowiska w administracji państwowej i gospodarczej. Ukończył studia na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Łódzkim, studia podyplomowe w Wyższej Szkole Bankowości we Wrocławiu oraz na Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, z zakresu „Zarządzania nowoczesnym bankiem”. Jest także absolwentem studiów podyplomowych w Szkole Głównej Planowania i Statystyki, w obszarze „Zarządzanie w gospodarce”.

Zmiany pogodowe a rolnictwo

Według prof. Miętusa, w porównaniu z innymi regionami świata, tempo zmiany temperatury w Polsce jest nieco szybsze. To cecha całej Europy Środkowej. Chociaż istnieją rejony, np. na wysokich szerokościach geograficznych, gdzie temperatura wzrasta jeszcze szybciej niż u nas. W związku z przewidywanymi zmianami klimatu należy spodziewać się znaczących skutków w zakresie opadów atmosferycznych. Z badań i prognoz wynika, że w przyszłych dekadach suma opadów w ciągu roku w Polsce może się zmniejszyć. Będą one występowały rzadko, natomiast będą bardzo intensywne i może dochodzić nawet do takich sytuacji, kiedy w ciągu trzech-czterech dni spadnie tyle wody, co zwykle w ciągu całego lata. Polsce będą więc grozić zarówno powodzie, jak i susze. Konsekwencją wszystkich tych zdarzeń będą katastrofalne efekty w polskim rolnictwie, ponieważ jest ono bardzo wrażliwe na wszelkie klęski żywiołowe. W związku z tym państwo będzie musiało interweniować na rynku rolnym w celu zamortyzowania skutków zniszczenia upraw, pomoru trzody lub bydła. Zgodnie z rządowymi prognozami Polska wyda na walkę z globalnym ociepleniem kilkadziesiąt mld zł.

Nie tylko kredyty klęskowe

Już obecnie w sektorze rolnym państwo stara się czynnie łagodzić skutki negatywnych zdarzeń dla rolnictwa czy też hodowli. Pomoc ta jest ukierunkowywana i realizowana za pośrednictwem Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa w postaci tzw. kredytów klęskowych. I tak, stosuje ona np. pomoc w formule de minimis m.in. w formie dopłat do oprocentowania kredytów bankowych w przypadku tych zaciągniętych na wznowienie produkcji w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę, jeżeli wartości szkody w uprawach rolnych i hodowli zwierząt gospodarskich nie przekroczyły 30% średniej rocznej produkcji rolnej. Łączny limit pomocy de minimis w rolnictwie w tego rodzaju kredytach nie może przekroczyć równowartości 15 tys. euro na jedno gospodarstwo w okresie trzech lat, tj. w bieżącym roku podatkowym oraz w ciągu poprzedzających go dwóch lat podatkowych. Od 1 kwietnia 2018 r. rolnicy mogą korzystać również z innych rodzajów kredytów preferencyjnych oferowanych przez ARiMR. Zarówno inwestycyjnych, jak i obrotowych, umożliwiających wznowienie produkcji w gospodarstwach rolnych dotkniętych klęskami żywiołowymi. Omawiane kredyty preferencyjne polegają na udzieleniu przez ARiMR dopłat do spłaty oprocentowania dla banków. Zgodnie z decyzjami rządu na tego typu dopłaty przewidziała ona16,12 mln zł, co oznacza, że banki współpracujące z ARiMR mogą udzielić rolnikom kredytów klęskowych na łączną kwotę ok. 1 mld zł.

Pomoc krajowa

ARiMR ma również w swojej ofercie program wsparcia polegający na udzielaniu rolnikom pomocy w ramach budżetu krajowego – to tzw. pomoc krajowa. Udzielana jest zarówno w formie dopłat do oprocentowania, jak i gwarancji i poręczeń spłaty preferencyjnych kredytów klęskowych. Ponadto dostępna jest pomoc związana ze zbiorem i utylizacją padłych zwierząt oraz bioasekuracją obejmującą afrykański pomór świń. Przywołane tutaj instrumenty finansowe możemy zgrupować w dwóch zbiorach. Są to „dopłaty”, czyli instrumenty pieniężne zmniejszające obciążenia rolników, a pozwalające bankom stosować rynkowe stawki opłat i prowizji za udzielenie kredytu oraz „poręczenia lub gwarancje”, czyli instrumenty ograniczające ryzyko.

Teoria sobie, praktyka sobie

Na pierwszy rzut oka wydaje się, że system jest spójny i logiczny. Kredytobiorca może zmniejszyć wartość obciążenia swoich dochodów, otrzymując dopłaty do kredytó pozwalające zmniejszyć realne koszty odsetkowe. Bank może skorzystać z gwarancji lub poręczenia, zmniejszając poziom swojego ryzyka. Jednak w praktyce przyjęta klasyfikacja pomocy rodzi poważne problemy. Wynikają one z przepisów prawa finansowego, a dokładnie z wydanego na podstawie Ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2013 r. poz. 330, z późn. zm.), Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie zasad tworzenia rezerw na ryzyko związane z działalnością banków (Dz.U. z 2015 r. poz. 2066), zmienione Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 12 października 2017 r. (Dz.U. z 2017r. poz. 1965). Przypomnijmy, iż na mocy przywołanego rozporządzenia, banki są obowiązane do tworzenia rezerw na ryzyko związane z ich działalnością (tzw. rezerwy celowe). Rezerwy te wynoszą nawet do 100% wartości ekspozycji kredytowej (ekspozycje kredytowe – czyli bilansowe należności z tytułu kredytów i pożyczek, skupionych wierzytelności, czeków i weksli, zrealizowanych gwarancji, innych wierzytelności o podobnym charakterze oraz udzielone zobowiązania pozabilansowe o charakterze finansowym i gwarancyjnym), pomniejszając tym samym zysk banku oraz obniżając poziom wskaźników kapitałowych ważonych ryzykiem. Trzeba też mieć na względzie, że zgodnie z ust. I.2.4 rozporządzenia, jeżeli bank posiada więcej niż jedną ekspozycję kredytową wobec jednego dłużnika, wszystkie ekspozycje kredytowe wobec tego dłużnika klasyfikuje się do najwyższej kategorii ryzyka spośród kategorii przypisanych tym ekspozycjom. Oznacza to, że jeżeli choćby jeden kredyt dla rolnika zostałby zaliczony do kategorii generującej obowiązek tworzenia rezerw, to wszystkie kredyty tego rolnika zostaną zakwalifikowane do takiej kategorii z negatywnymi skutkami dla banku. Ekspozycje kredytowe klasyfikuje się zgodnie z załącznikiem do powołanego Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie zasad tworzenia rezerw na ryzyko związane z działalnością banków na podstawie dwóch niezależnych od siebie kryteriów, czyli po pierwsze terminowości spłaty kapitału lub odsetek i po drugie – sytuacji ekonomiczno-finansowej dłużnika. Trzeba także podkreślić, iż określone zabezpieczenia pozwalają na odstąpienie od generalnych zasad tworzenia rezerw.

Kredyty pomocowo-klęskowe

Zgodnie z normą zawartą w załączniku nr. 2 do rozporządzenia „WYKAZ ZABEZPIECZEŃ EKSPOZYCJI KREDYTOWYCH” banki mogą klasyfikować do kategorii „normalne”, a więc niewymagającej tworzenia rezerw, kredyty zabezpieczone takimi instrumentami, jak: gwarancja lub poręczenie państwowej osoby prawnej (z wyłączeniem banków i zakładów ubezpieczeń), uprawnionej na podstawie odrębnych przepisów do ich udzielania w ramach realizacji powierzonych jej zadań państwowych w przypadku, gdy w budżecie państwa określono źródła sfinansowania ewentualnych zobowiązań. Taką państwową osobą prawną uprawnioną do udzielania poręczeń lub gwarancji jest bez wątpienia Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Oznacza to, że wszelkie kredyty poręczone przez ARiMR będą zawsze klasyfikowane do kategorii „normalne” – bez względu na faktyczną obsługę kredytu. Rozwiązaniem bezpiecznym dla banku jest zatem korzystanie przy udzielaniu kredytów pomocowo-klęskowych z poręczenia lub gwarancji ARiMR. Mankamentem tej formy pomocy jest fakt, iż jej wysokość musi zostać określona w budżecie państwa, a co za tym idzie obciąża ona jego bilans. Dlatego też wartość takiej pomocy musi być minimalizowana, aby zachować przewidziane w budżecie wskaźniki, i to bez względu na realną wartość potrzeb rolników w zakresie pomocy wynikającej z trudno przewidywalnych klęsk żywiołowych.

Dopłaty do oprocentowania

Formą wsparcia, która zapewnia rolnikom faktycznie odczuwalną pomoc, są dopłaty do oprocentowania kredytów klęskowych czy też pomocowych. Jest to „dźwignia finansowa”, która pozwala na inną kalkulację ekonomiczną po stronie dłużnika i realnie umożliwia mu skorzystanie z kredytów bankowych. Jak już wspomniano – uruchomienie dopłat w kwocie 16,12 mln zł pozwala bankom współpracującym z ARiMR na udzielenie rolnikom kredytów klęskowych na łączną kwotę ok. 1 mld zł. Ten przykład pokazuje, jak efektywny jest mechanizm dopłat. Udzielenie kredytu pomocowego/klęskowego jest ipso facto udzieleniem kredytu podmiotowi, który jest w trudnej sytuacji i konieczność wzięcia kredytu nie wynika z przemyślanej strategii rozwoju, lecz z zaistnienia sytuacji, w której rolnik z przyczyn od siebie niezależnych musi pozyskać dodatkowe środki finansowe tytułem dłużnym. Zatem z chwilą udzielenia kredytu powinien on zostać, na podstawie kryterium określonego w ust. I pkt. 1.2 lit. „b” wspomnianego kilkakrotnie załącznika, zakwalifikowany do kategorii generujących obowiązek tworzenia rezerw, a więc bank kredytujący powinien na taki kredyt utworzyć rezerwę celową w wysokości nawet do 100% wartości kredytu. Oznacza to, że uruchomienie kredytów w wysokości ok. 1 mld zł generuje ryzyko konieczności utworzenia od chwili ich uruchomienia rezerw celowych w wysokości od minimum 15 000 000 zł (jeżeli kredyt ze względu na problemy rolnika zostanie zakwalifikowany do kategorii „pod obserwacją”) poprzez 200 000 000 zł (jeżeli kredyt zostanie z przyczyn jak wyżej zakwalifikowany do kategorii „poniżej standardu”) aż do, aczkolwiek to mało prawdopodobne, potencjalnie 1 000 000 000 zł, jeżeli banki będą musiały – ze względu na standing dłużników – zakwalifikować wszystkie kredyty do kategorii „stracone”.

Poważne zagrożenie dla banków

Obciążenie wyników sektora bankowego, w szczególności banków spółdzielczych, ryzykiem rezerw choćby w wysokości kilkuset milionów złotych jest zagrożeniem bardzo poważnym. Może ono się zwiększać wobec prognoz zmian klimatu, które przytoczono na wstępie artykułu. Ulewne deszcze i porywiste wiatry będą zwiększały zapotrzebowanie na kredyty pomocowe, a jednocześnie nic nie wskazuje na to, aby w polityce finansowej państwa było możliwe przewidzenie znacząco większych środków finansowych na poręczenia lub gwarancje kredytowe dla rolników. Oznacza to, iż należy przemyśleć wprowadzenie mechanizmów chroniących banki przed obowiązkiem tworzenia rezerw a priori, poprzez wyłączenie wszelkiego rodzaju kredytów pomocowych z obowiązku badania standingu dłużnika przy określaniu poziomu ryzyka kredytu. W takim przypadku ekspozycje kredytowe w odniesieniu do kredytu restrukturyzacyjnego banki mogłyby klasyfikować wyłącznie na podstawie terminowości spłaty kapitału lub odsetek. Wprowadzenie proponowanego rozwiązania trwale poprawiłoby chłonność kredytów pomocowo-klęskowych, zwiększając realną pulę środków pomocowych dla rolników przy jednoczesnym zabezpieczeniu banków przed aprecjacją kapitałów.