Temat numeru: Nadwyżki w samorządach

Bogdan Sadecki

Pojęciem „samorząd terytorialny/ lokalny” określa się instytucje lub jednostki utworzone na mocy stosownych regulacji prawnych. Zostają one powołane celem dostarczania usług publicznych na niewielkim geograficznie obszarze wcześniej dokładnie określonym.

Szersze pojęcie „samorządność lokalna/ zarządzanie lokalne” oznacza w uproszczeniu zarządzanie własnymi sprawami. Jest to innymi słowy formułowanie i późniejsze realizowanie inicjatyw zbiorowych na szczeblu lokalnym. Są to działania formalnych instytucji samorządu lokalnego i wyższych szczebli władzy, oddziaływanie organizacji społecznych, nieformalnych norm i związków, gdzie celem jest określenie zasad obowiązujących w relacjach obywatela z państwem i pomiędzy samymi obywatelami.

Bardzo ważne jest współdecydowanie w sprawach lokalnych z jednoczesnym dostarczaniem lokalnych dóbr i usług publicznych. Omawiana samorządność lokalna określa realizację różnorodnych celów w danej grupie, społeczności – w różnych obszarach życia. Tak pojmowana samorządność terytorialna oznacza zatem w tym rozumieniu troskę o życie i wolność mieszkańców (ze stworzeniem przestrzeni dla demokratycznej partycypacji i dialogu społecznego). Ważne jest wsparcie mechanizmów rynkowych i zrównoważonego rozwoju środowiska lokalnego oraz działań wzbogacających jakość życia społeczności lokalnej, ponieważ nie chodzi tylko o dostarczanie odpowiedniego zakresu usług lokalnych.

Samorządy mają ciągle powiększające się zobowiązania, rosnące długi. Według danych statystycznych stanowią one ok. 7 proc. państwowego długu publicznego.

Niektóre z samorządów wydają zdecydowanie za dużo, więcej niż posiadają. nie jest to jednak ich rozrzutność. Wymienić należy dwa podstawowe źródła rosnącego zadłużenia: inwestycje dużych miast dobrze prosperujących oraz inwestycje finansowane z funduszy unijnych. każde miasto ma potrzeby inwestycyjne i następstwem jest finansowanie ich kredytem. dzięki temu szybciej osiąga się zamierzone efekty – budowa oczyszczalni ścieków, remont kluczowych ulic, ale pożyczony kapitał kiedyś należy zwracać.

Gdy sytuacja finansowa miasta jest stabilna, to i przychody są stabilne. nie powinno być zatem przeciwwskazań do korzystania z kredytów. Z badań instytutu Badań nad gospodarką Rynkową wynika jasno, że więcej niż 50 proc. samorządowego długu przypada na 10 proc. najbogatszych gmin. istotne jest to, że dług nie wziął się z biedy (chodzi o nie zawsze trafione gospodarowanie pieniędzmi).

Na 10 proc. najbogatszych gmin przypada ponad połowa długu samorządów – są to dobrze prosperujące duże miasta i jednostki umiejące korzystać z pieniędzy unijnych. najbiedniejsze z gmin nie zadłużają się (według dr. Wojciecha Misiąga z iBngR, byłego wiceministra finansów).

Zadłużanie się samorządów jest następstwem inwestycji własnych i rosnącego popytu, chęci posiadania – chodzi o unijne pieniądze (ich zdobycie wymaga wspomnianego wcześniej zaciągania kredytów). Zadłużenie ma określone granice swojej wysokości, a niektóre gminy w dużym tempie zbliżają się do poziomu uznawanego za bezpieczny, co budzi niepokój.

Do niedawna sztywne ograniczenia dotyczące zadłużania się już nie obowiązują. Wszystkie jednostki samorządu do roku ubiegłego miały jednakowe normy – granica 60 proc. dochodów na zaciąganie długów i 15 proc. na spłatę rat kredytowych z odsetkami.

W 2010 r. norma na spłatę rat z odsetkami została zróżnicowana zależnie od sytuacji finansowej jednostki. W skrócie: wyższa norma i większa możliwość zadłużania się jest do uzyskania, kiedy mniejszą część dochodów pochłaniają wydatki bieżące.

Możliwości zadłużania się gmin biednych została formalnie ograniczona, pomimo że i tak nie miały długów. Bogate gminy natomiast uzyskały większą swobodę zaciągania zobowiązań (nie są one jednak poza wszelką kontrolą). czy nałożone na samorządy normy nie są przekraczane, śledzą regionalne izby rozrachunkowe. Samorządy niejednokrotnie źle oceniają swoje możliwości finansowe, ale nie dotyczy to bezpośrednio samego procesu inwestycyjnego. Banki dbają o to, by bezpiecznie pożyczać pieniądze, bo obowiązują przecież pewne normy.

Dochody samorządów pochodzą z różnych źródeł. Gminy są podstawowymi jednostkami samorządu terytorialnego. ich głównym źródłem dochodów jest subwencja ogólna z budżetu państwa.

Może ona być przeznaczona na dowolny cel. Do jej wyliczenia służy skomplikowany algorytm. Na konkretne zadania są również przeznaczone dotacje z budżetu państwa. Gminy posiadają udziały we wpływach z podatków dochodowych PIT i CIT, a także pochodzące z podatków lokalnych dochody własne (największe znaczenie ma podatek od nieruchomości). Marginalną można powiedzieć pozycję zajmują opłaty skarbowe, dochody z wynajmu lub dzierżawy lokali, dochody z tytułu czynności cywilno-prawnych, opłaty środowiskowe.

Niektóre gminy zarabiają na papierach wartościowych i lokatach bankowych. Subwencja ogólna jest głównym źródłem dochodów gmin, ale niektóre czerpią wysokie dochody z wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych (z podatku CIT mają mniejsze znaczenie).

Do samorządów trafia połowa wpływów z podatku PIT, do gmin 35 proc. Jednak nie wszystkie gminy są ich beneficjentami. Ilu bowiem płatników podatku PIT może mieszkać w gminie typowo rolniczej? Kompensatą nie będzie tu podatek rolny (jest niski, kończy się na czwartej klasie gruntów, piąta i szósta nie jest już nim objęta). Im gmina biedniejsza, tym większe znaczenie ma subwencja ogólna – taka jest prawidłowość.

Sytuacja finansowa samorządów po trzech kwartałach jest można powiedzieć dobra. Nadwyżką w wysokości 902 mln zł zamknęły się zbiorczo budżety jednostek samorządu terytorialnego (JST) za trzy kwartały 2010 r. Planowano deficyt w wysokości 28 667 mln zł. JST za trzy kwartały 2010 r. zrealizowały dochody w wysokości 117 962 mln zł, tj. 69,7 proc. planu, wydatki w kwocie 117 060 mln zł, tj. 59,2 proc. planu. JST wykazały zadłużenie w kwocie 45 465 mln zł w omawianym okresie III kwartału 2010 r. Udział zobowiązań w kwocie dochodów planowanych ogółem – wskaźnik zadłużenia wyniósł 26,9 proc. Wskaźnik zadłużenia bez zobowiązań związanych z realizacją programów i projektów finansowych z udziałem środków unijnych wyniósł 25 proc. (dane Ministerstwa Finansów). Za trzy kwartały 2010 r. w porównaniu do trzech kwartałów 2009 r. dochody wzrosły o 3,5 proc., a wydatki o 6,6 proc.

Nadwyżką za trzy kwartały 2010 r. zamknęło swoje budżety 1576 jednostek, co stanowi 56,1 proc. wszystkich jednostek:

• 1265 gmin (52,4 proc. ogółu gmin),
• 258 powiatów (82,2 proc. ogółu powiatów),
• 40 miast na prawach powiatu (61,5 proc. ogółu miast),
• 13 województw (81,3 proc. ogółu województw).

Za trzy kwartały 2010 r. w strukturze zrealizowanych dochodów ogółem przez jednostki samorządu terytorialnego dochody ogółem gmin i miast na prawach powiatu stanowiły 78,5 proc. dochodów ogółem zrealizowanych przez wszystkie jednostki samorządu terytorialnego.

Dochody bieżące zwiększyły się o 3,5 proc., a dochody majątkowe o 2,9 proc. za trzy kw. 2010 r. w porównaniu do trzech kw. 2009 r.

Jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały za trzy kwartały 2010 r.:

• dochody własne – 55 594 mln zł,
• dotacje w wysokości – 23 805 mln zł,
• subwencję ogólną – 38 563 mln zł.

Najniższą dynamiką za trzy kwartały 2010 r. w porównaniu do trzech kwartałów 2009 r. charakteryzowały się dotacje, których realizacja wzrosła o 2 proc. Dochody własne i subwencje zwiększyły się odpowiednio o 3,2 proc. i 4,9 proc.

W strukturze dochodów ogółem jednostek samorządu terytorialnego za trzy kw. 2010 r. stanowiły:

• dochody własne – 47,1 proc,
• dotacje i subwencja ogólna – 52,9 proc.

W porównaniu do trzech kwartałów 2009 roku o 0,5 punktu procentowego zmniejszył się udział dochodów własnych i dotacji w strukturze dochodów ogółem.

Wydatki ogółem jednostek samorządu terytorialnego za trzy kw. 2010 r. wyniosły 117 060 mln zł, z tego:

• gminy – 52 965 mln zł (45,2 proc. wydatków ogółem),
• powiaty – 15 378 mln zł (13,1 proc. wydatków ogółem),
• miasta na prawach powiatu – 39 997 mln zł (34,2 proc. wydatków ogółem),
• województwa – 8720 mln zł (7,4 proc. wydatków ogółem).

Za trzy kwartały jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały:

• wydatki bieżące: 95 260 mln zł,
• wydatki majątkowe: 21 799 mln zł (w tym 97,5 proc. stanowiły wydatki na inwestycje).

Przeznaczono o 5,2 proc. więcej środków na wydatki majątkowe w III kw. 2010 r. niż w analogicznym okresie roku poprzedniego.

Udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem jednostek samorządu terytorialnego za trzy kw. 2010 r. wynosił 18,6 proc. i był niższy o 0,3 punktu procentowego niż za trzy kw. 2009 r.

W strukturze wykonanych wydatków ogółem:

• wydatki na wynagrodzenia i pochodne stanowiły 36,3 proc. i w stosunku do III kw. 2009 r. zmniejszyły się o 0,2 proc.,
• pozostałe wydatki stanowiły 34,9 proc. i w stosunku do III kw. 2009 r. zwiększyły się o 1,4 proc.