Polska na krawędzi progu – budżet na 2027 rok
– Obniżka ratingu kredytowego Polski przez agencję Moody’s sprawia, że kondycja finansów publicznych, zazwyczaj temat do dyskusji dla koneserów, wkroczyła na pierwsze strony gazet, często w alarmistycznym tonie. O ile średnioterminowe perspektywy dotyczące deficytu sektora general government i poziomu długu publicznego w relacji do PKB rzeczywiście nie wyglądają najlepiej, to warto pamiętać, że ani dziś, ani jutro Polsce nie grożą czarne scenariusze – powiedziała nam Marta Petka-Zagajewska, dyrektor Biura Analiz Makroekonomicznych PKO Banku Polskiego. Jej zdaniem, pomimo presji na budżet związanej z programem CPN (koszt ponad 5 mld zł), dotychczasowa realizacja tegorocznej ustawy budżetowej, czyli zaawansowanie deficytu, kształtuje się korzystniej niż w zeszłym roku. – W tym roku nie toczymy więc dyskusji, czy konieczna będzie nowelizacja budżetu, a jego wykonanie według nas będzie nawet o kilka miliardów niższe, niż zakłada ustawa – podkreśliła ekonomistka z PKO BP.
Michał Jóźwiak, analityk z XTB, zwrócił uwagę, że po ośmiu miesiącach deficyt budżetu państwa wyniósł 151 mld zł, czyli nieco mniej niż 56% rocznego limitu. – Danych nie należy ekstrapolować kalendarzowo, tzn. przeliczać ich wprost proporcjonalnie na resztę roku, gdyż w Polsce IV kwartał tradycyjnie przynosi skok wydatków – powiedział Michał Jóźwiak.
Głównym motorem w zakresie generowanych dochodów budżetowych jest CIT, który przyniósł do budżetu w okresie styczeń-sierpień aż 30% więcej niż przed rokiem.
– W miejscu stoi VAT – sprzyjał niewielki wzrost inflacji, ciążył program CPN, który przyniósł w II kwartale roku oraz w drugiej połowie sierpnia spadek VAT na paliwa z 23% do 8% Obecnie rząd wyraża gotowość do uruchomienia kolejnego wariantu programu pod warunkiem podpisania przez prezydenta ustawy wprowadzającej podatek od nadzwyczajnych zysków firm paliwowych, co miałoby pomóc w zbilansowaniu tego działania pod kątem budżetowym – dodał Jóźwiak.
Według niego wyższa inflacja nie powinna stanowić dla budżetu istotnego wsparcia, zwłaszcza jeśli powróci program CPN, napędzają ją bowiem głównie ceny paliw. Nie widać na ten moment istotnego rozlewania się inflacji po innych sektorach gospodarki, a sama konsumpcja słabnie bez większych perspektyw na wystąpienie znaczących efektów drugiej rundy.
– Dane dotyczące sprzedaży detalicznej wykazują obecnie dynamikę wzrostu nieznacznie poniżej 4%, wzrost płac wydaje się zaś spowalniać do okolic 6%. Z racji wojny cenowej między dyskontami oraz wysokiej bazy ceny żywności spadają w ujęciu rocznym (w sierpniu -0,8%) – dodał analityk z XTB.
Projekt prawie dobry, ale bez bufora
– Projekt budżetu na 2027 zakłada nieznaczne pogłębienie deficytu budżetu centralnego, z 271,7 mld zł do 282,6 mld zł, i utrzymanie deficytu całego sektora centralnego i samorządowego na poziomie 7,1% PKB. I ten budżet też raczej da się zrealizować. Czy mógłby być bardziej ambitny? Budżetowe kalkulacje oparto na założeniu, że wzrost gospodarczy wyniesie 3,1%, a średnioroczna inflacja 2,5%. To prognozy zbliżone do rynkowego konsensusu – są realistyczne, a więc nie pozostawiają ewentualnej „zakładki” na pogorszenie koniunktury, o które w dzisiejszych realiach nietrudno – powiedziała Marta Petka-Zagajewska.
Zdaniem Jóźwiaka problemem nie wydaje się sam deficyt, a to, że rząd dynamicznie zwiększa zadłużenie w okresie pozytywnej koniunktury, co istotnie ogranicza możliwości wspierania gospodarki od strony fiskalnej w okresie potencjalnego spowolnienia czy nawet recesji.
Przyszłoroczne dochody pod presją
W ocenie Marty Petki-Zagajewskiej jeszcze mniej zakładek pozostawiają założenia dotyczące dochodów. W odniesieniu do kluczowego komponentu wpływów podatkowych, czyli VAT, rząd oczekuje wzrostu o 9,5% wobec zaledwie 3,5% w 2026 r. – Tak optymistycznego założenia nie uzasadnia ani otoczenie makroekonomiczne, ani przestrzeń do poprawy ściągalności podatków (luka VAT jest już niska). Dodatkowo projekt budżetu zakłada wejście w życie proponowanych przez rząd zmian w podatkach. Tymczasem, jak wskazują komentarze napływające z Pałacu Prezydenckiego, nawet jeśli zostaną one uchwalone przez parlament, z dużym prawdopodobieństwem zostaną zawetowane. Przestrzeń do zwiększenia strony dochodowej w budżecie na 2027 r. jest więc niewielka. Przestrzeń do ograniczenia strony wydatkowej – również – uważa Marta Petka-Zagajewska.
Jej zdaniem ostatnie lata rozbudowywania wydatków to głównie wydatki sztywne, od których nie da się uciec bez zmiany ustaw. – Do nich dochodzą konieczne do poniesienia nakłady na obronność. Rada Fiskalna oceniła, że budżet na 2027 r. nie rozpoczyna procesu konsolidacji i nie wykorzystuje sprzyjających warunków gospodarczych. Pełna zgoda. W dzisiejszych realiach politycznych, przy rządowo-prezydenckim pacie, trudno jednak, by budżet wyglądał inaczej. Nie bez kozery Moody’s wśród czynników opóźniających działania konsolidacyjne wskazuje… „ograniczenia polityczne” – dodała ekonomistka.
Wyższa inflacja nie powinna stanowić dla budżetu istotnego wsparcia, zwłaszcza jeśli powróci program CPN, napędzają ją bowiem głównie ceny paliw. Nie widać na ten moment istotnego rozlewania się inflacji po innych sektorach gospodarki, a sama konsumpcja słabnie bez większych perspektyw na wystąpienie znaczących efektów drugiej rundy.
Dr Piotr Arak, główny ekonomista VeloBanku, również wskazuje, że na przyszły rok rząd zaplanował szereg podwyżek podatków, m.in. ryczałtu dla firm, CIT dla największych korporacji do 22%, a także obciążeń dla firm energetycznych w postaci podatku od nadzwyczajnych zysków (windfall tax) oraz wprowadzenia stawki CIT na poziomie 30%.
– Karol Nawrocki zawetował lub skierował do Trybunału Konstytucyjnego m.in. podatek od nadzwyczajnych zysków firm paliwowo-energetycznych oraz podwyżkę akcyzy na alkohol. Rząd powinien ustalić z prezydentem swoje priorytety i uzgodnić planowane zmiany podatkowe, aby złagodzić sytuację finansów publicznych. Prezydent wygrał przecież m.in. dzięki obietnicy braku podwyżek podatków. Warto byłoby więc szukać oszczędności, ponieważ mamy rekordowy na tle Europy deficyt. Tyle że w roku wyborczym taki temat jest zakazany – powiedział dr Piotr Arak.
Jego zdaniem w przyszłym roku budżet może się zderzyć z progiem 55%. – Rok 2026 zamkniemy najpewniej podobnie jak poprzedni – z deficytem finansów publicznych rzędu 7% PKB. Będzie to czwarty rok z rzędu bez realnej konsolidacji fiskalnej. To istotne, bo taki punkt startowy sprawia, że 2027 r. staje się rokiem granicznym: państwowy dług publiczny (PDP) przekroczy próg ostrożnościowy 55% PKB. Formalnie procedury sanacyjne i ograniczenia wydatkowe uruchomią się dopiero w budżecie na 2029 r. Konstrukcja ustawy o finansach publicznych daje bowiem dwuletnie opóźnienie między przekroczeniem progu a pojawieniem się realnych konsekwencji. To kupuje rządowi czas, ale nie rozwiązuje problemu. Do wyborów rząd będzie mógł więc wydawać środki, a z sytuacją będzie musiał się zmierzyć gabinet, który wyłonią wyborcy jesienią przyszłego roku – powiedział Piotr Arak.
Jednocześnie wskazał, że w międzyczasie rząd, jak pokazuje historia ostatnich lat, będzie szukał sposobów, by realny ciężar zadłużenia utrzymywać poza oficjalnym PDP – przez fundusze zarządzane przez BGK, takie jak Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych czy dawny Fundusz COVID-19, a także przez PFR.
– To mechanizm znany od lat: dług tych wehikułów wlicza się do unijnej definicji długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (general government), ale nie do krajowego PDP, który wyznacza konstytucyjne i ustawowe progi. Rozjazd między obiema miarami będzie się powiększał, dochodząc w kolejnych latach do poziomu 15-20% PKB, bez żadnej korekty. A wglądu do tych wydatków nie ma ani parlament, ani prezydent. Mamy więc deficyt także demokracji – przestrzega główny ekonomista VeloBanku.
Zdaniem Michała Jóźwiaka z XTB przekierowywanie wydatków poza budżet, m.in za pośrednictwem BGK, trudno w wielu przypadkach uzasadnić inaczej niż chęcią uniknięcia bolesnych progów konstytucyjnych. – Przy osiągnięciu progu 55% długu do PKB rząd jest zmuszony do zamrożenia płac w państwowej sferze budżetowej oraz ustalenia budżetu na kolejny rok, który obniża relację długu do PKB. Przy 60% obowiązuje całkowity zakaz zaciągania pożyczek i udzielania gwarancji, które doprowadziłyby do wzrostu długu powyżej tego poziomu – dodał Jóźwiak.
Skalę tego zjawiska pokazują wyliczenia ekonomistów Erste Banku. Zwracają oni uwagę na fakt, że nawet w bardziej optymistycznym wariancie narastania zadłużenia, czyli w wersji przewidywanej przez MF, a nie wg limitów, dług wypchnięty poza budżet centralny istotnie się zwiększy: z 10,8% PKB na koniec 2025 r. do 12,3% na koniec br. i 13,6% na koniec 2027 r. (sięgając blisko 600 mld zł).
Według nich opublikowane przez MF dane nie pokazują wprost rozbicia zadłużenia na poszczególne fundusze, jednak dane o planowanych emisjach i wykupie obligacji oraz planowanej spłacie kapitału pozwalają szacować, że Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ) doda w tym roku ok. 80 mld zł długu, a w przyszłym kolejne ok. 65 mld zł. Z kolei Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 w 2026 r. doda 40 mld zł zadłużenia, a w kolejnym roku zaplanowana jest lekka redukcja o 12-13 mld zł.
Co ciekawe, w projekcie budżetu nie widzimy kontynuacji działań na rzecz jawności i przejrzystości finansów publicznych rozpoczętych w latach ubiegłych: przejęcia przez Skarb Państwa kosztu wykupów zapadających obligacji PFR i FPC i kosztów obsługi tego długu. Gdyby rząd chciał ponownie wpisać te wydatki w ciężar budżetu, ich koszt w 2027 r. wyniósłby dodatkowo ok. 51 mld zł (41 mld zł wykupy i ok. 10 mld zł odsetki), czyli 1,2% PKB – czytamy w analizie ekonomistów z Erste Banku.
Oficjalnie mamy mniejsze potrzeby pożyczkowe, ale w tle są jeszcze wybory
Projekt budżetu państwa na 2027 r. oznacza utrzymanie wysokiego deficytu, ale jednocześnie zakłada niższe potrzeby pożyczkowe i mniejsze finansowanie krajowe niż w tegorocznym planowanym wykonaniu. Zdaniem Adama Antoniaka, starszego ekonomisty ING Banku Śląskiego dla rynków nie jest to ani wyraźnie pozytywny, ani negatywny sygnał. Ryzykiem pozostaje jednak brak konsolidacji fiskalnej po wyborach.
Deficyt sektora finansów publicznych według metodologii unijnej ma w 2027 r. wynieść 7,1% PKB, czyli tyle samo, ile według zaktualizowanych założeń w 2026 r. Pierwotnie tegoroczny deficyt miał sięgnąć 6,5% PKB. Deficyt budżetu państwa w 2027 r. zaplanowano na 282,6 mld zł wobec 271,7 mld zł limitu na 2026 r.
– W naszej ocenie budżet na 2027 r. jest budżetem kontynuacji nadmiernego deficytu z neutralnymi fiskalnie zmianami po stronie podatków i niewielkimi korektami po stronie wydatków. Reakcja rynkowa jest wstrzemięźliwa i nie zakładamy większych napięć do przyszłorocznych wyborów. Brak konsolidacji po wyborach 2027 może jednak wywołać presję na obniżenie ratingu i presję rynków na wzrost rentowności skarbowych papierów wartościowych (SPW) – powiedział Adam Antoniak.
Potrzeby pożyczkowe brutto w 2027 r. mają wynieść 565 mld zł, a netto 317 mld zł. To poziomy zbliżone do planowanego wykonania w 2026 r. Jednocześnie finansowanie krajowe w obligacjach skarbowych ma być niższe o około 43 mld zł. Mniejsze potrzeby wiążą się m.in. z kończeniem KPO i niższą skalą pożyczek ze środków europejskich.
– Na pierwszy rzut oka szacunki potrzeb pożyczkowych w 2027 r. prezentują się korzystnie w porównaniu z planowanym wykonaniem 2026 r. Jest to związane z cyklem wydatkowania środków unijnych. Skala pożyczek ze środków europejskich będzie w 2027 r. niższa niż w 2026 r., co obniży potrzeby pożyczkowe z finansowaniem nierynkowym. Mniejsze potrzeby będzie generowało również niedopasowanie czasowe przepływów finansowych z tytułu grantów – wskazuje ekonomista ING.
Choć potrzeby pożyczkowe, wydaje się, nie rosną, inaczej jest w przypadku kosztów obsługi długu Skarbu Państwa, które mają w 2027 r. wzrosnąć do 107 mld zł wobec 90 mld zł planowanych na rok bieżący. Jak wskazuje Erste Bank, oznaczałoby to wzrost relacji kosztów obsługi długu do PKB do ok. 2,4% (najwyżej od 2003 r.), z ok. 2% w tym roku. – Dalszy wzrost kosztów obsługi zadłużenia oznacza, że dla zatrzymania wzrostowej tendencji długu konieczna będzie w kolejnych latach coraz większa skala działań konsolidacyjnych – podsumowują analitycy z Erste Banku.
Michał Jóźwiak również wskazuje na brak jakiejkolwiek konsolidacji budżetowej w okresie sprzyjającej koniunktury oraz niejasny plan wieloletniego rozwoju gospodarczego państwa. – Wzrost zadłużenia ciężko tłumaczyć już jedynie wyższymi wydatkami na sektor zbrojeniowy. Jeżeli wysoki deficyt wynikałby w większej mierze z dokonywania przez państwo kluczowych decyzji inwestycyjnych mających na celu zwiększenie w dłuższym terminie efektywności gospodarczej kraju, moglibyśmy spoglądać na niego ze znacznie innej perspektywy. Zarówno budowa elektrowni atomowej na Pomorzu, jak i CPK znajdują się na wczesnym etapie rozwoju i w 2026 r. mają kosztować budżet „zaledwie” 15 mld zł (dla kontekstu – łączny koszt obu projektów szacowany jest na ok. 320 mld zł) – podsumował Michał Jóźwiak.
Business Centre Club, choć pozytywnie ocenia koncentrację środków na wzmacnianiu bezpieczeństwa, ochronie zdrowia i strategicznych inwestycjach infrastrukturalnych, to jednocześnie zwraca uwagę, że projekt budżetu jest nadmiernie napięty i przez to mało odporny na niekorzystne zmiany otoczenia gospodarczego i politycznego.
– Pozytywnie oceniamy koncentrację projektu budżetu na bezpieczeństwie, ochronie zdrowia i inwestycjach. Jednocześnie niepokoi nas jego ogromna sztywność – ok. 95% wydatków ma charakter sztywny. Przy takiej konstrukcji budżet nie stwarza wystarczającej przestrzeni do elastycznego reagowania na pojawiające się zagrożenia, a także ogranicza możliwości długookresowego inwestowania w rozwój gospodarki – uważa dr Grażyna Majcher-Magdziak, Minister Skarbu Państwa w Gospodarczym Gabinecie Cieni BCC, ekspertka BCC ds. polityki gospodarczej i przekształceń własnościowych.
