Ubezpieczenia społeczne: Reformy systemu zabezpieczenia emerytalnego Włoch

Maria A. Szczur

W okresie powojennym gospodarka Włoch była zniszczona i dotknięta wysoką inflacją. Ponieważ zgromadzony kapitał emerytalny utracił znaczną część swojej wartości, zdecydowano o zmianie mechanizmu finansowania świadczeń i przejściu na system pay-as-you-go. Implementacja nowego mechanizmu trwała do 1970 r., kiedy to ostatecznie zrezygnowano z systemu kapitałowego. Lata pięćdziesiąte i sześćdziesiąte we Włoszech, podobnie jak w wielu innych krajach Europy Zachodniej, był okresem intensywnego wzrostu. Równocześnie systemem zabezpieczenia społecznego, a więc i emerytalnym, obejmowane były kolejne grupy zawodowe, a także rósł poziom wypłacanych świadczeń. W latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych powstały ogromne obciążenia finansów publicznych z tytułu wydatków emerytalnych.

Na początku lat dziewięćdziesiątych presja wydatków emerytalnych na finanse publiczne oraz rosnąca stopa zależności demograficznej2 wymusiły zmiany strukturalne systemu emerytalnego. Pojawiła się nierównowaga finansowa we włoskim systemie Wynikała ona ze znaczącej zmiany warunków, w jakich przyszło działać systemowi (wzrost przeciętnej długości życia, spadek stopy urodzeń, niekorzystne zmiany na rynku pracy, a także niekontrolowany wzrost wydatków publicznych na cele socjalne). Podstawowe znaczenie miały zmiany demograficzne.Wedle ostatnich prognoz demograficznych, do 2050 r. osoby w wieku 65 lat i więcej będą stanowić najliczniejszą grupę ludności. By utrzymać równowagę między dochodami ze składek emerytalnych i wydatkami na świadczenia, politycy w coraz większym stopniu korzystali ze środków budżetowych. Aby uniknąć zapaści system emerytalnego, od początku lat dziewięćdziesiątych wprowadzono zmiany funkcjonowania systemu.Dwie najważniejsze reformy prowadzono w 1992 r. (reforma Amato) i w 1995 r. (reforma Diniego). Ich efektem była zmiana publicznego systemu emerytalnego z systemu o zdefiniowanym świadczeniu (DB) na niekapitałowy system o zdefiniowanej składce (NDC). Wdrożenie tak głębokich zmian wymagało wielu lat i nie odbywało się bez problemów. Dalsze prace nad zmianą systemu emerytalnego – podjęte w 2011 r. przez Mario Montiego – miały na celu przyspieszenie procesu wdrażania.

Reformy z ostatnich 20 lat

W okresie przed 1992 r. we Włoszech funkcjonował w zasadzie jednofilarowy system pay-as-you-go, finansowany ze składek pracodawców (2/3 składki) i pracobiorców (1/3 składki). Dodatkowo, pracodawcy wnosili składkę w wysokości 7,41 proc. na fundusz TFR3, z którego pracodawcy – w momencie odejścia pracownika z pracy – finansowali odprawy (severance pay). Warunkiem nabycia prawa do emerytury było ukończenie 60 lat (mężczyzna) lub 55 lat (kobieta) oraz posiadanie co najmniej 15-letniego okresu składkowego. Możliwe było także przejście na emeryturę bez względu na wiek w przypadku posiadania 35-letniego stażu w sektorze prywatnym (lub 20-letniego w sektorze publicznym).

Takie zasady zachęcały do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę, zwłaszcza iż system nie uwzględniał aktuarialnej redukcji świadczenia. Przy obliczaniu świadczenia uwzględniano zarobki (przy 2-proc. stopie dyskontowej) oraz staż ubezpieczeniowy. Prawo do minimalnej emerytury nabywano w sytuacji, gdy emerytura z ubezpieczenia nie osiągała ustalonego poziomu, pod warunkiem spełnienia dodatkowo kryterium dochodowego.

Reforma Amato (1992)

Głównym celem reformy podjętej w 1992 r. było obniżenie wydatków emerytalnych (stanowiących w 1992 r. 14,9 proc. PKB). Wprowadzone zmiany dotyczyły zasad działania segmentu publicznego systemu. Przyczynę stosunkowo wysokich wydatków emerytalnych upatrywano w niekorzystnych trendach demograficznych i zbytniej hojności włoskiego systemu (wysoka stopa zastąpienia i niski faktyczny wiek przechodzenia na emeryturę). Ponadto funkcjonowały liczne systemy branżowe, które w różny sposób traktowały swoich ubezpieczonych.

Na mocy przepisów reformy z 1992 r. zaostrzone zostały warunku uprawniające do emerytury, podniesiono składki i zmieniono sposób ustalania podstawy wymiaru emerytury (zamiast wynagrodzenia z ostatniego roku przed przejściem na emeryturę, przyjęto, iż podstawą tą będzie przeciętne wynagrodzenie z ostatnich 5 lat). Zdecydowano też o stopniowym podnoszeniu w latach 1993-2000 ustawowego wieku emerytalnego – do 65 lat dla mężczyzn i 60 lat dla kobiet. Podniesiono także minimalny staż ubezpieczeniowy: z 15 do 20 lat, a także zmieniono formułę waloryzacji świadczeń: z indeksacji cenowo-płacowej na indeksacje cenową. Podjęte działania zmniejszyły wydatki emerytalne, a różnice między ubezpieczonymi różnych branż zostały istotnie zmniejszone.

Przepisy wdrażające reformę z 1992 r. stanowiły pierwszy krok na drodze do rozwoju systemów uzupełniających. W 1993 r. pojawiły się pierwsze prywatne fundusze (indywidualne i pracownicze). Aby zachęcić do tworzenia nowych prywatnych funduszy emerytalnych, w 2000 r. zmieniono zasady opodatkowania dochodów funduszy emerytalnych z inwestycji (11 proc. zamiast 12,5 proc.).Ponadto inwestowanie w prywatne fundusze emerytalne miała uatrakcyjnić możliwość odliczenia pewnej sumy składek wnoszonych do programów dodatkowych.

Reforma Diniego (1995)

Na mocy ustawy z 1995 r. do włoskiego systemu zabezpieczenia emerytalnego wprowadzone zostały głębokie zmiany strukturalne, a mianowicie I publiczny filar systemu o zdefiniowanym świadczeniu (DB – Defined Benefit) przekształcono w niekapitałowy podsystem o zdefiniowanych składkach (NDC – Notional Defined Contribution). Nowy podsystem NDC jest w dalszym ciągu systemem pay-as-you-go (niekapitałowym), zapewniono w nim jednak silniejsze niż w systemie DB powiązanie przyszłej emerytury z wnoszonymi składkami. Podstawę wymiaru świadczenia stanowiły więc skapitalizowane składki z całej kariery zawodowej, indeksowane co rok odpowiednio do przeciętnej ruchomej stopy wzrostu PKB liczonej z ostatnich 5 lat. Istniała możliwość przejścia na emeryturę między 57. a 65. rokiem życia (przy co najmniej 5-letnim stażu ubezpieczenia), przy zastosowaniu współczynników transformacji (ustalonych zgodnie z metodami aktuarialnymi). Rewizję współczynników transformacji zaplanowano w okresach co 10 lat.

Zdecydowano się, że nowy system wprowadzany będzie stopniowo, a objęcie nim było uzależnione od stażu ubezpieczeniowego zgromadzonego do 31 grudnia 1995 r. Zgodnie z zasadami reformy Diniego z 1995 r., pracownicy zostali podzieleni na 2 kategorie: osoby objęte ubezpieczeniem społecznym administrowanym przez INPS przed 31 grudnia 1995 r. oraz osoby, które po raz pierwszy przystąpiły do tego ubezpieczenia od 1 stycznia 1996 r. W odniesieniu do obu tych grup ustawodawca przewidział różne metody kalkulacji świadczenia emerytalnego. Wyróżniono 3 odrębne zasady obliczania emerytury:

1. ubezpieczeni, którzy posiadali co najmniej 18-letni staż pracy do 31 grudnia 1995 r. – emerytura liczona według zasad systemu zdefiniowanego świadczenia (DB);
2. ...