Legislacyjna biegunka

Od stycznia do końca września 2017 r. weszło w życie 22 317 stron aktów prawnych. To o 8,3 proc. więcej niż w analogicznym okresie 2016 roku. Jeśli takie tempo zostanie utrzymane w czwartym kwartale, w całym roku przybędzie 34,5 tys. stron maszynopisu (formatu A4) aktów prawnych. Byłby to najwyższy wynik od 1918 roku. Tymczasem np. w roku 1990, kiedy tworzyły się zręby nowego systemu prawnego w Polsce, powstało zaledwie 1348 stron. 10 lat później wyprodukowano już 7456 stron prawa. Produkcja prawa wprawdzie wyhamowała, lecz wciąż skala przyrastania nowych regulacji jest duża.

Ponieważ na dzień dzisiejszy brak jest pełnych, oficjalnych danych – postanowiłem samemu ustalić poziom inflacji polskiego prawa. Na sejmowej stronie www.sejm.gov.pl widnieje 2509 ustaw uchwalonych w 2017 r. „Ile stron ma każda z nich?” – zadałem sobie pytanie. Było różnie: jedne miały 2-3 strony tekstu, inne np. 38, albo 52 albo i więcej (mówimy o formacie A4). Nie czytając tych ustaw, a jedynie zliczając objętość ich tekstu (kliknięcie w kolejny numer Dziennika Ustaw, przewinięcie na koniec, ustalenie liczby stron, przejście do następnego numeru DZ.U. – wychodziło ok. 15 sekund na każdą ustawę)  – musiałbym zatem siedzieć nad tą wyliczanką prawie 11 godzin, bez przerwy. Toteż dałem sobie spokój uznając, iż szacunki Grant Thornton są właściwsze.

Dla porównania: w roku 2016 ogłoszono 2306 Dzienników Ustaw, w których zamieszczono 31.906 stron przepisów prawa „wyprodukowanych” przez Sejm i ministerstwa. Wtedy też mówiło się, że to rekord. A przecież już w latach 2012-2014 byliśmy unijnymi liderem, jeśli chodzi o niestabilność prawa, produkując średnio 2 razy więcej przepisów niż Węgrzy, ponad 6 razy więcej niż Chorwaci, 24 razy więcej niż Niemcy i… blisko 56 razy więcej niż najbardziej „stabilni” legislacyjnie Szwedzi. Państwa, które obok Polski przodują w tym niesławnym rankingu to Włochy, Grecja i Hiszpania. Już wtedy powinno zapalić się w Sejmie czerwone światełko!

Co z tego wynika? Ano to, że żyjemy w jakiejś legislacyjnej paranoi. Pamiętajmy, że każdy nowo uchwalony przepis musi obrosnąć interpretacją jego stosowania. Moim ulubionym przykładem legislacyjnej paranoi jest ustawa o podatku VAT, która poza nowelizacjami w trakcie jej stosowania doczekała się ponad 42 000 interpretacji!!!! A przecież każda ustawa zawiera jakieś delegacje dla ministrów do wydania rozporządzenia czy zarządzenia. Do tego dochodzi orzecznictwo sądowe, glosy (glosa – naukowy komentarz do orzeczenia sądowego zawierający jego analizę) prawników-akademików, interpretacje prawne Trybunału Konstytucyjnego. Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, opracowania naukowe, prawniczy dorobek autorów podręczników, opracowań i analiz prawnych itd. itp.

Jest taka scena w „Karierze Nikodema Dyzmy”. Gdy został on u Leona Kunickiego (genialna kreacja Bronisława Pawlika) administratorem dóbr komorowskich (tartaków) – usiadł nad księgami finansowymi. Już po paru chwilach, spocony i przerażony złożonością zagadnień biznesowych, zakrzyknął „Ale kto to wszystko będzie robił?”. Ja pytam: „Ale kto to wszystko będzie czytał”? No, właśnie. Kto będzie stosował prawo, którego kolejne inflacje dezorientują, wywołują niepewność, a co najgorsze, dają okazje do jego omijania i kryminogennego stosowania?

Prawo uchwalane w nadmiarze i w błyskawicznym tempie musi powodować ujemne skutki. Przykład? Według wyliczeń Fundacji im. Stefana Batorego przy uchwalaniu ustawy o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece senacka Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi obradowała nad projektem 17 minut!

Inny przykład. Kodeks postępowania cywilnego doczekał się od początku 2016 r. aż 23 zmian (od 2000 roku zmieniano go 150 razy!). Duża nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązująca od początku czerwca 2016 r. dotknęła 140 jednostek redakcyjnych kodeksu. Mam wymieniać dalej?

No, to co zrobić, aby powstrzymać tę legislacyjną biegunkę? Po pierwsze: zmienić regulamin prac rządu, Sejmu i Senatu by było więcej czasu na dokładne przemyślenie wprowadzanych zmian. Po drugie: przeszkolić kandydatów na posła czy senatora na odpowiednich kursach pod kątem wiedzy o zasadach stanowienia prawa, zakończonych uzyskaniem stosownego certyfikatu. Po trzecie: zgodnie z zasadą Donalda Trampa: wprowadzamy jeden, nowy przepis – likwidujemy dwa dotychczas obowiązujące. Po czwarte: uchwalane przepisy powinny być nastawione bardziej na precyzyjne formułowanie celu (jaki chce osiągnąć ustawodawca) a nie sposobu jego osiągania. Choć i tak myślę, że takich zaleceń można zaproponować znacznie więcej.

Bogdan Koblański