Rząd przyjął ustawę okołobudżetową

W ustawie okołobudżetowej zapisano zmiany w podatku akcyzowym. Podwyższona zostanie akcyza na olej napędowy i biokomponenty. Z tytułu tego tytułu do budżetu ma trafić ok. 2,2 mld zł. O 4 proc. wzrośnie akcyza na wyroby tytoniowe, co ma przynieść budżetowi blisko 245 mln zł. Nie zwiększy się fundusz wynagrodzeń budżetówki, sędziów i prokuratorów. Oszczędności z tytułu zamrożenia płac sędziowskich i prokuratorskich wyniosą ok. 140 mln zł. Zaakceptowane przepisy wykluczają możliwość omijania tzw. podatku Belki, czyli płacenia 19-proc. podatku od zysków z lokat. Wpływy do budżetu z tego tytułu mają wynieść ok. 380 mln zł rocznie.

Pozostałe zmiany to:

• ograniczenie wysokości dotacji z budżetu państwa dla Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do wysokości 30 proc. wydatków Funduszu, przeznaczonych na dofinansowanie wynagrodzeń osób niepełnosprawnych
• finansowanie szkoleń, staży podyplomowych i rezydentury dla lekarzy, lekarzy dentystów, pielęgniarek i położnych będą w przyszłym roku finansowane ze środków Funduszu Pracy – co BCC krytykował już wiele razy i dalej oceniamy taką praktykę negatywnie.

Poniżej przypominamy opinię BCC do projektu ustawy budżetowej na 2012 r. z 18 maja 2011 r.

Z uwagi na rozpoczynające się 1 lipca przewodnictwo Polski w Radzie UE oraz jesienne wybory parlamentarne, tegoroczne prace na projektem ustawy budżetowej na 2012 rok uległy bezprecedensowemu przyspieszeniu. Już 5 kwietnia br. Rada Ministrów przyjęła zarówno prognozę wielkości makroekonomicznych, jak też założenia projektu budżetu na rok 2012; terminy ustawowe dla podjęcia tych decyzji, to odpowiednio 10 maja i 15 czerwca. Zmiana ustawowych terminów konsultacji społecznych w odniesieniu do decyzji z 5 kwietnia, o co wnioskował minister finansów, nie została formalnie zaakceptowana przez TK. Również w kwietniu Rada Ministrów przyjęła „Wieloletni plan finansowy państwa 2011-2014” oraz „Program konwergencji – aktualizacja 2011”. Natomiast w dniu 5 maja został przyjęty projekt ustawy budżetowej na 2012 rok.

Rewizje podstawowych wielkości w kolejnych dokumentach nie są duże, co nie powinno dziwić wobec ich przygotowywania w odstępie zaledwie kilku tygodni. Z tego względu większość uwag BCC zawartych we wcześniejszej (z 27 kwietnia) opinii do założeń projektu budżetu na rok 2012 zachowuje swoją aktualność. Dotyczy to m.in. uznania jako dość realistycznej w obecnych uwarunkowaniach prognozy podstawowych wskaźników makroekonomicznych w odniesieniu do wzrostu PKB i średniorocznej inflacji mierzonej wskaźnikiem CPI. Jednocześnie BCC podtrzymuje swoją opinię, że prognoza dużej dynamiki inwestycji prywatnych w 2012 r. (realny wzrost o ponad 14%) oraz dużego spadku bezrobocia rejestrowanego na koniec 2012 r., do poziomu 10%, są założeniami wysoce optymistycznymi. Podobnie oceniamy zakładany blisko 20% nominalny wzrost dochodów z podatku CIT oraz 9% nominalny wzrost dochodów podatkowych ogółem w stosunku do prognozowanego wykonania w 2011 r. Z kolei na pozytywną ocenę zasługuje zamiar zmniejszenia do 35 mld zł (o 2 mld zł mniej od wcześniejszej projekcji) deficytu budżetu państwa. Niewątpliwie dobrym celem rządu, chociaż praktycznie raczej nierealnym, jest też zejście z deficytem sektora finansów publicznych do poziomu 2,9% PKB na koniec 2012 r.

Sytuacja makroekonomiczna

W uzasadnieniu do projektowanej ustawy budżetowej wskazano, że według prognoz instytucji międzynarodowych w latach 2011-2012 tempo wzrostu światowego PKB oraz światowego handlu będzie słabsze niż w roku 2010. Po części jest to efektem znaczącego ograniczania wysokich deficytów finansów publicznych przez państwa UE. W tej sytuacji należy zakładać obniżenie dynamiki wzrostu polskiego eksportu, a wręcz spadek eksportu netto. W efekcie głównym czynnikiem wzrostu będzie finalny popyt krajowy.

Tymczasem w 2012 r. oczekuje się ograniczenia tempa wzrostu spożycia publicznego, czego konsekwencją będzie zerowy wkład tej kategorii ekonomicznej do wzrostu popytu krajowego. Ograniczeniu ulegnie także wartość inwestycji publicznych, co będzie oznaczać, że ich wkład do wzrostu popytu będzie ujemny (minus 0,6 pkt proc.). Równocześnie prognozowane jest znaczne przyspieszenie tempa wzrostu inwestycji sektora prywatnego oraz dość duży wzrost popytu konsumpcyjnego. Zakładany szybki wzrost popytu prywatnego ma kompensować skutki ograniczenia popytu publicznego.

W 2012 r. oczekiwane jest pogłębienie deficytu na rachunku obrotów bieżących do 3,6% PKB, zaś szybszy wzrost importu niż eksportu ma zwiększyć ujemne saldo obrotów towarowych do 2,3% PKB. Przyrost deficytu handlowego w części kompensować powinien wzrost dodatniego salda transferów bieżących związany z większą skalą napływu środków z budżetu UE klasyfikowanych na rachunku bieżącym. Prognozuje się również, że łączne saldo rachunku bieżącego i kapitałowego w 2012 r. powinno ukształtować się na poziomie ok. -1,1% PKB, przy ponownym wzroście znaczenia zagranicznych inwestycji bezpośrednich.

Wśród najważniejszych czynników ryzyka prognozy makroekonomicznej rząd wskazuje na niepewność rozwoju sytuacji gospodarczej u naszych najważniejszych partnerów handlowych, dużą skalę konsolidacji fiskalnej oraz niekorzystne tendencje demograficzne, w szczególności znaczący ubytek ludności w wieku produkcyjnym. Oceniając tę część uzasadnienia projektu ustawy budżetowej należy stwierdzić, że te i inne czynniki ryzyka zostały potraktowane bardzo pobieżnie i zdawkowo. Z drugiej strony, z akceptacją należy przyjąć wskazanie, że znacząca nierównowaga fiskalna stanowi jedno z poważniejszych zagrożeń rozwojowych Polski i że jej ograniczenie będzie głównym priorytetem rządu na najbliższe lata. W uzasadnieniu słusznie też wskazano, że najkorzystniejszym scenariuszem w tym zakresie jest skupienie konsolidacji fiskalnej na stronie wydatkowej.

Wykonanie budżetu państwa w 2011 r.

Bieżąca realizacja dochodów budżetowych oraz prognoza kształtowania się wielkości makroekonomicznych stwarzają przesłanki, że dochody budżetu państwa w 2011 r. mogą być wyższe od zaplanowanych, głównie z powodu nieco szybszego niż zapisano w ustawie wzrostu gospodarczego oraz dużej wpłaty z zysku NBP. Przy założeniu, że wydatki zostaną zrealizowane w zaplanowanej wysokości może to oznaczać niższy o ok. 4,5 mld zł (na poziomie 35,7 mld zł zamiast 40,2 mld zł) deficyt budżetu państwa oraz zmniejszenie o ponad 10 mld zł potrzeb pożyczkowych netto. W tej sytuacji deficyt budżetu państwa na rok 2012 jest proponowany na poziomie przewidywanego wykonania w 2011 r.

Dochody budżetu państwa w 2012 r.

Prognoza dochodów została skonstruowana przy założeniu realnego wzrostu PKB na poziomie 4%, wzrostu średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych o 2,8%, wzrostu spożycia ogółem o 3% oraz realnego wzrostu wynagrodzeń w gospodarce narodowej o 2,9%. Są to bezpieczne założenia, bo nawet w sytuacji nieco niższego wzrostu gospodarczego, prawdopodobna wyższa niż założona inflacja podniesie wpływy do budżetu. Wątpliwości może natomiast budzić zbyt optymistyczny szacunek wzrostu przeciętnego zatrudnienia w gospodarce narodowej, bo o 1,3%. Takie założenie może zawyżyć wpływy do ZUS-u oraz wpływy z podatku PIT.

Wśród dochodów podatkowych najwyższą dynamikę mają osiągnąć wpływy z CIT (wzrost o 19,4% w stosunku do 2011 r.). Na chwilę obecną prognoza ta wydaje się przeszacowana. W przyszłym roku planowane jest znaczące obniżenie o ok. 11 mld zł dochodów niepodatkowych. Na taki wynik złożą się niższe wpływy z tytułu dywidend i wpłat z zysku (o ponad 1,4 mld zł) oraz z tytułu opłat, grzywien, odsetek i innych dochodów niepodatkowych (o ponad 3,3 mld zł), a także brak przewidywanych wpływów z tytułu wpłaty z zysku NBP (6,2 mld zł w br.).

Powyższy scenariusz potwierdza, że budżet na rok 2012 jest w dużej mierze oparty na wysokiej dynamice dochodów podatkowych (nominalnie 108,9%). Szacunek resortu finansów jest niewątpliwie optymistyczny.

Wydatki budżetu państwa w 2012 r.

Ustalony w projekcie ustawy budżetowej limit wydatków na 2012 r. wynosi 327,7 mld zł i jest wyższy o 4,6% (r/r). Udział wydatków w PKB spadnie w 2012 r. do 20,2% wobec 20,6% w br. Przy planowaniu wydatków zastosowano tymczasową regułę dyscyplinującą. W porównaniu do 2011 r. największy wzrost dotyczy dotacji i subwencji (łącznie o 8,5 mld zł – w tym o 3,3 mld w ramach dotacji dla FUS, o 1,8 mld zł w części oświatowej subwencji ogólnej dla jst oraz o 0,96 mld zł w ramach dotacji dla Narodowego Centrum Nauki i Narodowego Centrum Badań i Rozwoju) oraz wydatków na obsługę długu Skarbu Państwa (o prawie 4,5 mld zł). We wzroście części oświatowej subwencji ogólnej dla jst uwzględnione zostały środki na wdrożenie podwyżek wynagrodzeń nauczycieli o 3,8% od września 2012 r., natomiast we wzroście dotacji dla FUS – waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych. Jednocześnie w porównaniu do 2011 r. zmniejszeniu uległy wydatki na współfinansowanie projektów z udziałem środków UE (o kwotę 1,9 mld zł) oraz nakłady na inwestycje w obszarze dróg lokalnych (o 0,46 mld zł).

Do grupy funduszy celowych korzystających z dodatkowego zasilenia dotacjami z budżetu państwa należą głównie FUS, KRUS i PFRON. Dotacja dla tych funduszy zaplanowana w wysokości 56,4 mld zł stanowi 29% ich przychodów. W porównaniu do 2011 r. ogólna kwota dotacji wzrosła o 3,4 mld zł, głównie ze względu na wyższą o prawie 3,3 mld zł dotację do FUS, która ma wynieść 40,4 mld zł.

Projekt ustawy budżetowej na 2012 r. przewiduje wydatki na obsługę długu publicznego w kwocie 42,9 mld zł (wzrost o 11,6% r/r) oraz na realizację projektów z udziałem środków UE w wysokości 13,1 mld zł. Na uwagę zasługuje również łączna wysokość wydatków obronnych, która wynosi 29,6 mld zł (wzrost o 7,5% r/r), szacunek kwoty płatności do budżetu UE na poziomie 16,7 mld zł, plan wydatków na 55 programów wieloletnich w kwocie 5,9 mld zł oraz dofinansowanie agencji wykonawczych kwotą 6,1 mld zł.

Plan przyszłorocznych wydatków budżetowych potwierdza, że w tym zakresie trudno mówić o przełomie. W dalszym ciągu wydatki sztywne stanowią około 75% ogółu wydatków. W dalszym ciągu racjonalność wydatków socjalnych pozostawia wiele do życzenia. Wygospodarowane oszczędności sprowadzają się np. do przekazywania w depozyt ministra finansów wolnych środków z Funduszu Pracy, FGŚP czy Funduszu Rezerwy Demograficznej. Wprawdzie w przypadku FP i FGŚP rząd nie może bez zmian ustawowych przekazywać pieniędzy na inne cele (tak jak dzieje się to z FRD i wsparciem dla FUS), ale może zmniejszać ich wydatki, powiększając środki w dyspozycji MF (w 2012 r. będzie to suma ok. 5 mld zł). Na przykładzie FUS trzeba wskazać, że oprócz zaplanowanej dotacji budżetowej (40,4 mld zł) i refundacji składek do OFE (9,1 mld zł), rząd zamierza wesprzeć Fundusz kolejną pożyczką z budżetu na kwotę 2,4 mld zł oraz przekazaniem środków z FRD w wysokości 3 mld zł. Stosowanie różnych form wsparcia poza dotacjami jest „zamiataniem deficytu pod dywan”, przy jednoczesnym powiększaniu długu publicznego. Podobna praktyka ma niestety miejsce w przypadku Krajowego Funduszu Drogowego.

W projekcie ustawy budżetowej oraz w innych przyjętych w kwietniu br. przez rząd dokumentach nie ma oszacowania skutków finansowych zapowiadanych wcześniej zmian systemowych. A byłaby to informacja przydatna dla oceny realności dostosowania fiskalnego po stronie wydatków w kolejnych latach.

Deficyt i jego finansowanie

W 2012 r. potrzeby pożyczkowe netto państwa mają się kształtować na poziomie 46,8 mld zł wobec 45,8 mld zł w 2011 r. Natomiast planowany poziom potrzeb pożyczkowych brutto (suma potrzeb netto i przypadającego do wykupu w 2012 r. długu) wynosi 185,7 mld zł wobec 154, 9 mld zł w 2011 r. W tym obszarze nie ma więc poprawy. W stosunku do 2011 r. mamy ponadto do czynienia ze zmianą proporcji źródeł finansowania, na niekorzyść finansowania krajowego.

Rozdział poświęcony prywatyzacji w uzasadnieniu przyszłorocznego budżetu nie jest niestety zbyt konkretny. Bardzo enigmatyczna jest zwłaszcza część poświęcona spółkom elektroenergetycznym. Na 2012 r. mają być przesunięte te prywatyzacje, których nie uda się przeprowadzić w bieżącym roku. Przychody z tego tytułu mają wynieść 10 mld zł. Mamy zatem do czynienia z malejącym poziomem tych wpływów, podobnie jak w przypadku szacowanych na 2 mld zł dochodów z tytułu dywidend i wpłat z zysku.

Reasumując, merytorycznie ten budżet nie rozwiązuje niestety żadnego z problemów długookresowych i w niewielkim stopniu zbliża nas do trwałego ustabilizowania finansów publicznych. Zejście z deficytem sektora finansów publicznych do poziomu 2,9% PKB w 2012 r. jest raczej mało realne, nawet przy wykorzystaniu statystycznej manipulacji związanej z OFE. Przedstawiony przez rząd projekt przyszłorocznej ustawy budżetowej to dopiero początek trudnej drogi, chociaż trzeba odnotować z aprobatą, że obrany kurs sygnalizuje zasadniczą zmianę strategii w obszarze finansów publicznych.

Prof. Stanisław Gomułka
główny ekonomista BCC

Janusz Zieliński
ekspert ds. ekonomicznych Instytutu Interwencji Gospodarczych