ZBP o rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady Komisji Europejskiej w sprawie Europejskiego Urzędu Nadzoru

1. Projekt rozporządzenia przewiduje całkowicie nową jakość w sprawowaniu nadzoru nad bankami. Po raz pierwszy zaproponowano przeniesienie nadzoru nad wszystkimi bankami w jednym kraju do instytucji międzynarodowej. Jest to kolejny krok w kierunku pogłębienia integracji politycznej w Unii Europejskiej. Kolejna część zadań zastrzeżonych dotychczas do wyłącznej kompetencji instytucji państwowych krajów członkowskich zostanie przeniesione na szczebel instytucji unijnej.
2. Propozycja zmiany zasad sprawowania nadzoru nad bankami z krajów należących do strefy euro potwierdza tendencję powstałą po ostatnim kryzysie finansowym zmierzającą w kierunku ponownego przekazywania kompetencji nadzoru nad bankami do banku centralnego. Zmiana miejsca nadzoru stawia jednak w wątpliwość zasadność kontynuowania projektu funkcjonowania w EBC Rady ds. Ryzyka Systemowego. W tej chwili Europejski Bank Centralny będzie mieć możliwość nakładania dodatkowych obciążeń na banki ze strefy euro na mocy rozporządzenia bez potrzeby odwoływania się do zaleceń Rady. Cały nadzór (mikro i makroostrożnościowy) będzie sprawowany przez tę samą instytucję. Kontynuowanie prac Rady ds. Ryzyka Systemowego w odniesieniu do banków spoza strefy euro może być postrzegane w tej sytuacji jako próba ingerowania w sposób sprawowania nadzoru w krajach spoza strefy euro. Przeniesienie nadzoru nad bankami do EBC oznacza także odejście od idei sprawowania nadzoru nad wszystkimi instytucjami finansowymi (nad bankami, ubezpieczycielami, rynkiem kapitałowym) przez jeden organ nadzorczy.
3. Przeniesienie nadzoru nad bankami do EBC wynika z dążenia do objęcia silnym nadzorem dużych banków, które na szczeblu pojedynczych państw są traktowane jako TBTF i które są jednocześnie podmiotami systemowo ważnymi dla funkcjonowania krajowych rynków finansowych. Na poziomie strefy euro część z tych banków straci swój specyficzny status. Może to wpływać na podejmowanie decyzji o likwidacji banku, które były uznawane za systemowo ważne na lokalnym rynku finansowym.
4. Należy zwrócić uwagę że EBC nigdy w swojej dotychczasowej działalności nie zajmował się sprawowaniem nadzoru nad bankami. Pojawia się zatem poważna wątpliwość, czy ta instytucja będzie w stanie w bardzo krótkim czasie przygotować się do bezpośredniego nadzorowania 6 tys. Banków działających w strefie euro. Nawet po starannym przygotowaniu się do wypełnienia tego wyzwania pozostanie wątpliwość, czy EBC będzie w stanie sprawować efektywny bezpośredni nadzór nad wszystkimi bankami. W projekcie rozporządzenia nie zostało wskazane precyzyjnie, jakie zadania i w zakresie nadzoru nad którymi bankami mogą mogły być cedowane na dotychczasowe krajowe nadzory bankowe. Zakres dopuszczalnego przeniesienia uprawnień wykonawczych do nadzorów krajowych powinien być precyzyjnie określony w rozporządzeniu. W projekcie taki zapis uczyniono właściwie tylko w zakresie przyznawania licencji bankowej. W pozostałych przypadkach nadzory krajowe mogą uczestniczyć w działaniach technicznych wspólnie z EBC, ale wyłącznie jako pomocnik, nie jako instytucja wykonująca zadania w imieniu EBC.
5. Powołanie jednego nadzoru dla strefy euro powinien przyczynić się do ujednolicenia polityki sprawowania efektywnego nadzoru nad bankami działającymi na terenie tej strefy. Istnienie jednego organu nadzoru bankowego dla krajów strefy euro wpłynie także na zmianę relacji nadzoru z krajów ze strefy euro z nadzorami bankowymi spoza tej strefy. Należy mieć nadzieję, że współpraca z nadzorem w EBC stanie się jeszcze bardziej efektywna w zakresie współpracy przy nadzorze skonsolidowanym banków, których siedziba jest na terenie strefy euro. Nadzory będą musiały nawiązać współpracę z nowym organem nadzoru bankowego strefy euro i należy mieć nadzieję, że EBC nie będzie wykorzystywać swojej uprzywilejowanej pozycji do dyktowania warunków współpracy. Należy też mieć nadzieję, że EBA będzie skutecznie pełnić rolę gwaranta partnerskich stosunków między nadzorami.
6. W preambule rozporządzenia powinien zostać zawarty wyraźny zapis, że postanowienia rozporządzenia nie mają zastosowania dla bankowych podmiotów zależnych z krajów spoza strefy euro mających bank dominujący w strefie euro. Zasady sprawowania nadzoru nad podmiotem zależnym w krajach spoza strefy euro (takich jak Polska) mają nie ulec zmianie i nadzór ten jest nadal sprawowany przez krajowy nadzór bankowy.
7. Państwa spoza strefy euro, które zdecydowały sie na nawiązanie współpracy z EBC uczestniczą w działalności rady nadzorczej w EBC, ale wyłącznie na podstawie odpowiednich decyzji podjętych przez EBC. Rozporządzenie nie wyjaśnienia jednoznacznie, jaki status i jaką rolę będzie pełnić nadzór spoza strefy euro: czy będzie tam pełnić funkcję obserwatora, członka z pełnym prawem głosu czy też z ograniczonym prawem głosu. Proponowany zapis rozporządzenia “uczestniczyć w działalności” jest wielce nieprecyzyjny.
8. Przekazanie nadzoru nad bankami przez kraj spoza strefy euro do EBC nie oznacza możliwości korzystania przez banki objęte nowym nadzorem ze środków ratunkowych będących do dyspozycji banków z krajów strefy euro (EMS). Takie podejście wprowadza wyraźny podział w sposobie traktowania banków z krajów strefy euro i spoza strefy eurio. Przeniesienie kompetencji nad bankami spoza strefy euro do EBC będzie oznaczać, że finansową odpowiedzialność za decyzje podejmowane przez EBC będą ponosić kraje członkowskie spoza strefy euro.
9. Jest rzeczą interesującą, że zgodnie z projektem rozporządzenia tylko EBC może rozwiązać umowę z nadzorem krajowym spoza strefy euro w zakresie sprawowania nadzoru nad bankami z danego kraju. Takiego uprawnienia nie ma druga strona – państwo członkowskie lub jego organ nadzoru nad bankami.
10. Należy się zastanowić czy w rozporządzeniu nie należy wprowadzić dodatkowej definicji/nazwy dotyczącej państw spoza strefy euro, które podjęły współpracę z EBC – np. „państwa współpracujące”. Wydaje się, że podział na „uczestniczące” i „nieuczestniczące” może budzić pewne wątpliwości w zależności od kontekstu użycia i wymaga każdorazowego wyjaśnienia.
11. Szefowie nadzorów krajowych z krajów strefy euro wchodzą w skład organu nadzorczego w EBC. Rola tego organu nie została jednak precyzyjnie określona.
12. W zakresie okresu przejściowego pozytywne należy ocenić wprowadzenie okresu przejściowego w zakresie obejmowania nadzorem poszczególnych grup banków. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę, że nowy system nadzoru nad bankami ma zacząć działać w 2013 r., pozostało bardzo mało czasu zarówno na przygotowanie niezbędnych przepisów regulacyjnych jak i na instytucjonalne przygotowanie systemu nadzoru nad bankami.
13. Analizując projekt rozporządzenia należy stwierdzić, że w świetle aktualnej sytuacji na rynku bankowym w Polsce nie zasadne jest wstępowanie Polski do systemu nadzorczego w Europejskim Banku Centralnym. Warunki zaproponowane krajom spoza strefy euro nie mogą być uznane za satysfakcjonujące. W tych warunkach należy dążyć do stałego wzmacniania bezpieczeństwa krajowego systemu bankowego przy wykorzystaniu instrumentów dostępnych w Polsce.

dr Mariusz Zygierewicz
Dyrektor Zespołu Ekonomiczno-Regulacyjnego
Związek Banków Polskich