Unia po kryzysie będzie bardziej socjalna

OECD, organizacja zrzeszająca 37 najlepiej rozwiniętych państw, w tym Polskę, zwróciła uwagę na kwestię narastających nierówności już w 2008 roku. Do kwestii tej stale powraca, gdyż kryzys ukazał społeczne pęknięcia w całej okazałości. Co więcej, prognozy dotyczące czasów po kryzysie – jakkolwiek by nie były jeszcze odległe – też nie wyglądają optymistycznie. „Gospodarstwa domowe o niskich dochodach tracą więcej w czasie kryzysu lub korzystają mniej z ożywienia” – napisała OECD w opublikowanym w czerwcu raporcie.

OECD nierówności mierzy kilkoma miarami. Wszystkie one pokazują jednoznacznie, że kryzys odcisnął szczególnie silne piętno w państwach Unii, choć – rzecz jasna – nie we wszystkich jednakowe.

Ostatni raport pokazuje, jak nierównomiernie kryzys uderzył w różne grupy społeczne w krajach Południa. W wielu z nich w latach 2007-2011 zmniejszały się dochody zarówno najbogatszych rodzin, jak i najbiedniejszych, tylko że w Hiszpanii dochody 10 proc. najbiedniejszych gospodarstw domowych zmniejszały się o 13 proc. średniorocznie, a najbogatszych o 2 proc. Podobny, choć nie tak drastyczny rozziew w spadku dochodów nastąpił w Grecji.

Nierówności przyczyną kryzysu

Gdyby powiedzieć, że kryzys pogłębił nierówności – zabrzmiałoby to banalnie. Wiadomo, że w czasach dekoniunktury tracą więcej biedni niż zamożni. Znacznie ciekawiej wygląda zagadnienie, czy kryzys nie był skutkiem narastających już wcześniej nierówności. A jeszcze ciekawiej – czy nierówności jeszcze bardziej pogłębione przez kryzys nie doprowadzą do kolejnych kryzysowych cykli – błędnego koła narastającego zadłużenia i wywołanych przez nie kryzysów.

Narastanie nierówności od lat 80. zeszłego stulecia to jedna z „linii uskoku” – przyczyn światowego finansowego tsunami, które zaczęło się gdy sześć lat temu upadł Lehman Brothers. W swej słynnej książce Raghuram Rajan podaje, iż w 1976 roku 1 proc. najbogatszych gospodarstw domowych uzyskiwało 8,9 proc. wszystkich dochodów, gdy już w 2007 roku ich udział w dochodach wzrósł aż do 23,5 proc. W tym samym czasie rosło zadłużenie biedniejszych lub biedniejących warstw społecznych.

Gospodarstwa domowe zaczęły używać dźwigni finansowej, żeby utrzymać swój poziom życia. Raghuram Rajan precyzyjnie opisuje ten mechanizm narastania spirali długu, do którego rękę przyłożyli politycy bezradni wobec narastającego rozwarstwienia.

Jego śladem idą analitycy Międzynarodowego Funduszu Walutowego Michael Kumhof i Romain Rancière, którzy porównali okresy 1920-1929 i 1983-2008 i doszli do wniosku, że w obu następowały podobne korelacje – duży wzrost dochodów bogatych oraz duży wzrost dźwigni finansowej pozostałej części społeczeństwa, co w obu przypadkach skończyło się podobnie. Jaki stąd wniosek? „Kryzys finansowy może zmniejszyć dźwignię finansową (…), ale przywrócenie siły przetargowej grupy o niższych dochodach jest bardziej skuteczne” – napisali.

Kolejny kryzys czeka już za progiem

Równocześnie z sygnałami gospodarczego ożywienia rosną obawy o to, co się stanie, jeśli proporcje dochodowe się nie zmienią. Nie można wykluczyć, że kolejny kryzys zadłużenia będzie tylko kwestią czasu.

– Koniunktura poprawia się w USA, ale jeśli tamtejsi konsumenci nie odczują wzrostu dochodów, nadal będą wspomagać się długiem. Cele płacowe są więc najważniejsze – powiedziała na seminarium Société Générale Michala Marcussen, Global Head of Economics w tym banku.

Powrót amerykańskich konsumentów do używania na dużą skalę lewaru to jedno zagrożenie. Inne zagrożenie dochodzi do głosu w krajach strefy euro, w których obok zadłużenia rządów występuje na tyle silne zadłużenie gospodarstw domowych, że połączone z rosnącym bezrobociem i stałym zmniejszaniem dochodów powoduje skurczenie się sumy zgłaszanego popytu konsumpcyjnego i groźbę deflacji.

– Inflacja zależy od normalnych zachowań ludzi i ich budżetów. Jeżeli jedni przestają wydawać, inni nie mają jak sprzedawać i to zaczyna deflacyjny cykl – mówiła Michala Marcussen.

Dalszy spadek dochodów gospodarstw domowych bez możliwości dalszego subsydiowania popytu kredytem powoduje, że popyt na wytwarzane dobra maleje. I im bardziej nierówności będą się pogłębiać, a zatem „baza” mogąca zgłaszać popyt i dysponująca coraz mniejszymi środkami, będzie się kurczyć, tym suma popytu będzie mniejsza. Ci, którzy wytwarzają dobra, mogą ich sprzedać coraz mniej. Najpierw starają się obniżać ceny, potem ograniczają produkcję i obniżają płace lub redukują miejsca pracy. Błędne koło zaczyna się domykać – „baza” popytowa znów ma coraz mniejsze zasoby i coraz mniej można jej sprzedać.

Spójność to nie tylko autostrady

Władze Unii Europejskiej o kwestiach spójności społecznej myślały do tej pory w sposób, który określić można jako „horyzontalny” czy też terytorialny, zgodnie zresztą z Traktatem Lizbońskim. Było to oczywiste – wspólny rynek miał wchłaniać podporządkowane rozmaitym normom rynki narodowe. Rozszerzenie z 2004 roku i późniejsze o państwa Europy Wschodniej, znacznie uboższe i będące na innym etapie rozwoju, sprzyjało takiemu widzeniu problemów. Dlatego jednym z najważniejszych narzędzi polityki spójności była budowa infrastruktury.

Jednak Rada Europejska minionej jeszcze kadencji ogłosiła w czerwcu raport, który już w znacznie większym stopniu akcentuje konieczność przemyślenia wymiaru społecznego Wspólnoty. Także ostatni, coroczny raport Komisji na temat spójności zwraca uwagę, że polityka ta powinna być narzędziem dla głównego celu, jakim jest tworzenia miejsc pracy.

„W nowym okresie, polityka spójności jest integralną częścią Strategii 2020 z naciskiem na zatrudnienie, innowacyjność, zrównoważony rozwój i redukcję ubóstwa oraz wykluczenia społecznego” – napisano w raporcie. Jak jednak spowodować oczekiwane efekty i jak je mierzyć? Ta kwestia pozostaje jeszcze zupełnie otwarta, ale dyskusja się zaczyna.

Dodajmy, że dyskusja ta była dotąd spychana w cień. Politycy unikali jej jak ognia bojąc się, że jej otwarcie może spowodować niepowstrzymaną lawinę roszczeń. Kwestia społecznych nierówności dopiero zaczyna szerzej trafiać do debaty publicznej.

Czego pragną Europejczycy

Sześć think-tanków (Centre for Liberal Strategies, DemosEuropa, ELIAMEP, European Policy Centre, Europeum i Friedrich-Ebert Stiftung) przeprowadziło w tym roku badania, które miały dać odpowiedź na pytanie, jakie są wspólne wartości dla różnych społeczeństw w różnych krajach Unii. Do grupy badanych krajów dobrano najsilniej odczuwające kryzys Hiszpanię i Grecję, następnie Bułgarię, Polskę i Czechy, czyli państwa z „nowej” Unii oraz reprezentujące dostatnią Północ – Niemcy i Finlandię.

Badania miały pomóc odpowiedzieć na pytanie, czy i jaką wartość dodaną tworzy lub może tworzyć Unia dla swoich obywateli, pomimo dzielących ich różnic historycznych, kulturowych i w zamożności społeczeństw, w których żyją. Podstawowy wniosek jest taki, że Europejczycy mają wspólny gen – poczucia sprawiedliwości społecznej. I nie sposób go ignorować.

Obywatele Unii najbardziej oczekują od niej aktywności właśnie w wymiarze społecznym. Są przekonani, że jako całość powinna odpowiadać za zdrowy system bezpieczeństwa socjalnego. Ponadto Unia tworzy „wartość dodaną”, jeśli skutecznie chroni państwa członkowskie przed zagrożeniem zewnętrznym oraz swą integralność w wymiarze globalnym, odpowiada za prawidłowo funkcjonujący system bankowy i niskie bezrobocie.

Większość Europejczyków zadeklarowała, że ważniejsza jest dla nich raczej jakość życia niż materialna zamożność. Jako najważniejsze elementy składające się na jakość życia wymieniają: efektywną ochronę zdrowia, możliwość spędzania czasu z rodziną oraz stałe zatrudnienie. Dopiero na dalszych miejscach znalazły się satysfakcjonująca praca i wysokie dochody.

Oczekiwania wobec zakresu usług socjalnych są zróżnicowane – największe w krajach najmocniej dotkniętych kryzysem. W Polsce zwiększenia zakresu usług socjalnych oczekuje ponad 70 proc. respondentów. Charakterystyczne jest jednak, że w krajach zamożnych, jak Niemcy i Finlandia, około połowy respondentów chciałoby utrzymania usług socjalnych na aktualnym poziomie, a zwolenników zmniejszenia ich zakresu jest dwa razy mniej niż zwolenników zwiększenia.

Sprawiedliwość i konkurencyjność w parze

Najprostszą odpowiedzią rządów na rosnące nierówności są transfery społeczne. Raport OECD podaje, że w niektórych państwach Unii, jak w Portugalii czy Belgii, zróżnicowanie dochodów (rozumianych jako market income) w latach 2007-2011 rosło, a równocześnie zacieśniała się luka w dochodach rozporządzalnych gospodarstw domowych. Było to efektem systemów opodatkowania i transferów społecznych. W innych krajach, jak Szwecja czy Słowacja, redystrybucja w okresie pokryzysowym się zmniejszała i różnice rosły.

Zadłużone rządy muszą ciąć transfery socjalne zamiast je zwiększać, starając się na dodatek sprostać dyscyplinie fiskalnej. Wysokość i skuteczność transferów zawsze budziła spory ekonomistów. Cytowany raport OECD zwraca uwagę na niespójną, a często chaotyczną politykę prowadzona przez poszczególne państwa Unii zarówno w zakresie opodatkowania, jak i transferów.

Przez część ekonomistów transfery są postrzegane jako hamulec wzrostu. A poza tym leczą objawy, a nie przyczyny choroby. Analitycy MFW zwracają uwagę, że rządy staną wobec rosnącej presji na zwiększanie transferów. Jaki jest tego powód? Rosnące nierówności. Zatem makroekonomiczne efekty polityki redystrybucji zależą od wyważenia  komponentów całego pakietu, a ich anty- czy prowzrostowe oddziaływanie to nie kwestia doktryny, czy z góry przyjętych założeń, ale praktyki oraz empirycznych danych.

OECD w innym raporcie dodaje, że prawdopodobnie nieuniknione będą kompleksowe reformy podatkowe, uwzględniające walkę z ucieczką od opodatkowania, eliminacją ulg podatkowych, z jakich korzystają najbogatsi i uwzględniające opodatkowanie majątku, nieruchomości, a także transfery aktywów.

Raport sześciu think-tanków stwierdza, że w sytuacji, w której rządy muszą zacieśniać politykę fiskalną, a więc redukować wydatki socjalne, powinny zdecydowanie stawiać na ich jakość oraz skuteczność i proponuje, by zamiast myślenia o modelach opieki społecznej zacząć myśleć o skuteczności inwestycji społecznych. To jednak wymaga od rządów politycznej odwagi, wyobraźni i merytorycznego zaangażowania. Piekielne trudne zadanie.

Równie trudne będzie stworzenie mechanizmów, które pozwolą pobudzić rynek pracy, co jest prawdopodobnie jedynym sposobem na przerwanie deflacyjnego cyklu, w jaki popada strefa euro, a wraz z nią być może cała Unia. Najtrudniejsze może się okazać jednak znalezienie sposobu, by zamienić przywiązanie Europejczyków do sprawiedliwości społecznej na atut, który pozwoli Unii utrzymać globalną konkurencyjność. Innej drogi chyba jednak nie ma.

Jacek Ramotowski
Obserwator Finansowy