Unia: Europejski nadzór finansowy potrzebny od zaraz

Stanisław Kaszuba

Finanse motorem rozwoju

Rynki finansowe stanowią ważny element rozwoju w danym państwie, grupie państw oraz świecie jako całości. Składają się one głównie z rynku pieniężnego, walutowego oraz kapitałowego. Na rynku pieniężnym dochodzi do transakcji dłużnymi papierami wartościowymi. Jego funkcją jest dostarczanie krótkoterminowego kapitału. Na obrót zatem składa się handel obligacjami, bonami skarbowymi oraz inne papiery wartościowe, takie jak np. certyfikaty depozytowe. Rynek walutowy (Forex) z kolei opiera się na wymianie pieniądza w różnych częściach świata. Można go nazwać swoistym globalnym kantorem, w którym decydują siły popytu i podaży na określoną walutę. Kolejną częścią składową rynków finansowych jest rynek kapitałowy, czyli w przypadku Polski – Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie. Wymienione elementy to jednak nie wszystkie rynki, jakie składają się na rynki finansowe. Nie można bowiem zapominać np. o rynku ubezpieczeń czy międzybankowym rynku kredytowym. Sprawny, nadzorowany rynek finansowy to miejsce skupiające miliony inwestorów, gdzie zawierane są transakcje oparte głównie na zaufaniu. Mowa tutaj jest nie tylko o zaufaniu pomiędzy inwestorami, które jest warunkiem koniecznym, ale także o zaufaniu do praw i nadzoru na nim panujących. Naruszenie bowiem przepisów implikuje określone sankcje, ale o wiele bardziej dotkliwym jego efektem jest utrata zaufania na poziomie globalnym, co powoduje zniechęcenie inwestorów do lokowania swoich środków na tym rynku.

Kompetencje krajowych instytucji nadzorczych

W Polsce nad każdym z tych sektorów gospodarki czuwa strażnik – Urząd Komisji Nadzoru Finansowego, który czuwa nad stabilnością oraz praworządnością polskiego systemu finansowego. W jego skład wchodzi kilka pionów:

• Pion Nadzoru Rynku Kapitałowego, wykonujący zadania z zakresu nadzoru nad rynkiem kapitałowym, obejmujący następujące departamenty: ● Usług Finansowych, Licencjonowania i Nadzoru Funkcjonalnego ● Emitentów ● Nadzoru Obrotu.

• Pion Nadzoru Ubezpieczeniowo-Emerytalnego, wykonujący zadania z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego oraz nadzoru emerytalnego, obejmujący następujące departamenty: ● Nadzoru Systemowego ● Inspekcji Ubezpieczeniowo-Emerytalnych ● Ubezpieczeniowego Nadzoru Finansowego ● Monitorowania Ryzyk ● Nadzoru Inwestycji Emerytalnych ● Pracowniczych Programów Emerytalnych.

• Pion Nadzoru Bankowego, wykonujący zadania z zakresu nadzoru bankowego, obejmujący następujące departamenty: ● Licencji Bankowych ● Nadzoru Sektora Bankowego ● Inspekcji ● Bankowości Spółdzielczej.

• Pion Polityki Rozwoju Rynku Finansowego i Polityki międzysektorowej, wykonujący zadania w zakresie działań mających na celu rozwój rynku finansowego i jego konkurencyjności oraz nadzoru nad konglomeratami finansowymi, obejmujący następujące departamenty: ● Pośredników Finansowych ● Ochrony Klientów ● Edukacji ● Analiz Rynkowych ● Współpracy z Zagranicą.

• Pion Organizacyjny, wykonujący zadania z zakresu obsługi finansowej, kadrowej i organizacyjnej Komisji oraz Urzędu Komisji, obejmujący następujące departamenty: ● Zarządzania Zasobami Ludzkimi ● Informatyki ● Administracyjno-Budżetowy ● Bezpieczeństwa.

• Gabinet Komisji, wykonujący zadania obsługi organizacyjnej Komisji, Przewodniczącego Komisji oraz zastępców przewodniczącego.

• Pion Prawno-Legislacyjny, wykonujący zadania z zakresu obsługi prawnej Komisji i Urzędu Komisji oraz zadania z zakresu inicjowania i koordynacji prac legislacyjnych prowadzonych przez Komisję, obejmujący następujące departamenty: ● Prawny ● Postępowań.

• Wieloosobowe Samodzielne Stanowisko do spraw Kontroli Wewnętrznej[1].

Powyższy skład polskiego nadzoru finansowego ukazuje ogrom części składowych rynku finansowego, jakie podlegają kontroli ze strony państwa. Należy dodać także, że oprócz KNF istnieje także nadzór NBP nad rynkiem pieniądza w Polsce. Bank centralny odpowiedzialny jest bowiem za utrzymanie stabilności cen, a co za tym idzie stabilności polskiej waluty poprzez np. kontrolowanie ilości pieniądza w obrocie. Może tego dokonywać np. przez operacje otwartego rynku oraz wiele innych instrumentów finansowych. Na pierwszy rzut oka można odnieść wrażenia, że w Polsce wszystko jest bardzo restrykcyjnie uregulowane i brak jest możliwości funkcjonowania wolnego rynku. Nic bardziej mylnego, polski nadzór finansowy ma odgrywać zawsze rolę strażnika nad prawidłowym rozwojem polskiego rynku finansowego. Z drugiej strony z kolei nasuwa się wniosek, że w wymienionych gałęziach rynku finansowego nie może dojść do przestępstwa, gdyż gałęzie te opierają się na zwykłym handlu, a zatem kierowane są przez mechanizm rynkowy prawa popytu i podaży. W przypadku sprzedaży owoców czy warzyw na osiedlowym rynku sprawa jest prosta: kupujący ma pieniądze, którymi płaci za nabywane owoce czy warzywa sprzedającemu. Rynek finansowy jest jednak bardziej skomplikowanym mechanizmem. Kwestię nadzoru można łatwo zrozumieć, analizując kwestie rekomendacji KNF dla sektora bankowego. Mowa w nich jest przede wszystkim o konieczności weryfikacji historii kredytowej kredytobiorcy, gdy chce on zaciągnąć kredyt. Ponadto występuje tam wiele innych regulacji, np. posiadania określonej wysokości wkładu własnego w przypadku kredytów hipotecznych. Dla przeciętnego Kowalskiego powyższe regulacje stanowią naturalne pierwsze kroki ostrożności przed pożyczeniem pieniędzy drugiemu człowiekowi, jednak należy pamiętać o tym, że rynek finansowy ma za zadanie umożliwienie zarabiania na środkach finansowych. Powyższe kwestie muszą zatem być uregulowane. Nie ma tutaj znaczenia fakt, czy (w tym wypadku polska) gospodarka nosi więcej lub mniej znamion gospodarki rynkowej niż np. gospodarka amerykańska czy brytyjska. W każdym z tych krajów działają podobne instytucje nadzoru finansowego, spełniające takie same bądź bardzo podobne funkcje. W przypadku Stanów Zjednoczonych nad samym rynkiem kapitałowym czuwa Komisja Papierów Wartościowych i Giełd (SEC – Stock Exchange Commission). W Wielkiej Brytanii nad rynkiem finansowym sprawuje nadzór FSA (Financial Services Authority). Każdy z krajów o rozwiniętym bądź rozwijającym się rynku finansowym ma instytucje nadzoru finansowego. Z racji charakteru niniejszego tekstu celowo pominięta zostaje restrykcyjność regulacji tych instytucji względem swoich gospodarek narodowych.

Europejska luka

Europie, a właściwie Unii Europejskiej jako całości, wyraźnie brakuje instytucji nadzoru. Nie można zatem mówić o jakimkolwiek nadzorze na poziomie europejskim. Na pierwszy rzut oka takie instytucje mogą wydawać się zbędne. Ponadto przeciwnicy integracji europejskiej podniosą argumenty o kolejnym zwiększaniu biurokracji europejskiej. Jednak należy w związku z tym zastanowić się nad istnieniem typowo europejskich instytucji finansowych, które obejmują swoją działalnością wszystkie kraje członkowskie i nie mają na nie wpływu przepisy narodowe. Z punktu widzenia inwestycji na rynku, np. kapitałowym, zasady są proste, zarówno emitent, jak i inwestor podlega pod nadzór finansowy kraju, w którym dokonuje emisji bądź transakcji inwestycyjnych. Jeśli zatem francuska firma chce pozyskać kapitał na polskiej giełdzie papierów wartościowych, musi spełnić określone wymagania stawiane przez organizatora rynku i weryfikowane przez polski nadzór finansowy. Podobna sytuacja będzie miała miejsce w przypadku innych krajów europejskich. Swoistym wyjątkiem od tej reguły może być tzw. jednolity paszport europejski, czyli przepis umożliwiający prowadzenie działalności finansowej w krajach Unii Europejskiej podmiotom, które uzyskały wymagane pozwolenia na taką działalność w kraju pochodzenia. Należy jednak stanowczo podkreślić, że jest to jedynie sposób na przejęcie odpowiedzialności za działalność danego podmiotu (krajowego) za granicą.

Starając się zrozumieć istotę funkcjonowania europejskiego nadzoru finansowego, należy mieć na uwadze pojęcie sieci bezpieczeństwa finansowego. Jest to określony zespół rozwiązań instytucjonalnych i regulacyjnych mający służyć zapewnieniu stabilności rynku finansowego[2]. Należy ją rozumieć jako podstawę tzw. architektury finansowej. Rozpatrując ujęcie instytucjonalne sieci bezpieczeństwa finansowego, w jej skład wchodzą: nadzór nad rynkiem finansowym, pożyczkodawca ostatniej instancji (czyli przede wszystkim banki) oraz system gwarantowanych depozytów[3]. Głównym celem sieci jest ochrona systemu finansowego jako całości przed szeroko rozumianą destabilizacją spowodowaną głównie kryzysami finansowo-ekonomicznymi oraz ryzykiem systemowym. Należy pamiętać, że destabilizacja systemu finansowego zagraża funkcjonowaniu gospodarki danego kraju. Bezpieczeństwo ekonomiczne z kolei opiera się na zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego, którego brak był np. widoczny na przełomie kwietnia i maja w Grecji. Ponadto sieć bezpieczeństwa finansowego służy do ograniczenia ryzyka systemowego mogącego powstać, gdy kryzys jednej instytucji finansowej przeniesie się na innych uczestników rynku i zakłóci prawidłowe działanie całego systemu finansowego. Celowo przytoczony został przypadek grecki z uwagi na to, że brak sieci bezpieczeństwa finansowego na poziomie europejskim spowodował wzrost ryzyka systemowego, przeniósł trudną sytuację narodową na rynek europejski i ponadto zakłócił funkcjonowanie systemu finansowego nie tylko krajów strefy euro, ale całej Unii Europejskiej.

Pierwsze kroki

Jeszcze w październiku 2008 r. szef Komisji Europejskiej – Manuel Barroso powołał Komitet de Larosiére’a, którego nadrzędnym celem było zidentyfikowanie przyczyn światowego kryzysu finansowego, a także określenie jego skutków dla Unii Europejskiej. Ponadto miał on dać propozycje zmian mających na celu przebudowę istniejącego systemu finansowego Unii Europejskiej pod względem instytucjonalnym i regulacyjnym. Po zaledwie kilku miesiącach prac, Komitet ten przedstawił wyniki swoich badań w formie raportu, wykazując za wysoce nieadekwatny istniejący system regulacji działalności szeroko pojętego sektora finansowego (obejmującego w tym ujęciu np. także agencje ratingowe czy reguły księgowe w tym sektorze stosowane) oraz niesprawny system nadzoru[4]. Ponadto, autorzy raportu twierdzili, że ówczesny stan nadzoru finansowego ma charakter sprzyjający cykliczności, a jego reguły działania oparte są na założeniu braku problemów płynności rynku. Należy zauważyć, że w okresie kryzysu finansowego takie założenie jest zawsze błędne. Stało się wówczas jasne, że system europejskiego nadzoru finansowego jest wysoce nieefektywny, jednak propozycje zmian Komitetu de Larosiére’a, takie jak m.in. zwiększenie elastyczności oddziaływania na funkcjonowanie sektora finansowego, które spowodowałoby możliwość lepszego zarządzania ryzykiem czy też zwiększenie porównywalności standardów nadzorczych, ugrzęzły w pracach Komisji Europejskiej. Rok 2009, który stanowił okres gwałtownego wychodzenia z kryzysu rynków finansowych i giełd, szybko zapomniał o konieczności tworzenia regulacji na wypadek kolejnych kryzysów. W efekcie takiego zaniedbania światło dzienne ujrzały kłopoty finansowe Grecji. Warto jednak zwrócić nieco większą uwagę na dalsze propozycje modyfikacji europejskiego systemu nadzoru europejskiego zawarte w raporcie Komitetu de Larosiére’a. Zaproponowano w nim wiele modyfikacji struktur nadzoru ostrożnościowego w postaci utworzenia nowych instytucji: Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego (European Systemic Risk Council). Jej skład stanowiliby prezesi banków centralnych wszystkich krajów Unii Europejskiej, przewodniczących CEBS (Komitetu Nadzorów Bankowych – Committee of European Banking Suprevisors), CEIOPS (Komitetu Europejskich Nadzorów Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych – Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors) oraz CESR (Komitetu Europejskich Regulatorów Rynku Papierów Wartościowych – Committee of European Securities Regulators), a także przedstawiciela Komisji Europejskiej[5]. Ten bardzo szeroki zbiór osób wchodzących w skład jest uzasadniony przynajmniej z kilku powodów. Po pierwsze, duża liczba członków Rady stanowi gwarancję szerszego dostępu do informacji na temat rynku europejskiego. Po drugie, umożliwia szeroką konsultację proponowanych rozwiązań bez konieczności dalszego odsyłania zapytań do zewnętrznych grup eksperckich. Po trzecie, stanowi bardzo dobre połączenie działalności nadzorów narodowych na szczeblu europejskim oraz umożliwia utworzenie ram działalności europejskiego nadzoru finansowego. Kolejną propozycją Komitetu de Larosiére’a było wprowadzenie w życie tzw. systemu wczesnego ostrzegania. Miałby on działać jako element Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego w powiązaniu z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, który działa jako podmiot pomocniczy Wspólnoty. Zasięg jego działania określałaby sama ERRS. Ostatnią dużą propozycją zmian jest modyfikacja instytucjonalna nadzoru ostrożnościowego na płaszczyźnie mikroekonomicznej. Należy bowiem zapewnić gwarancję przestrzegania istniejących reguł zarządzania instytucji nie tylko kredytowych, ale także finansowych i ubezpieczeniowych. Zaproponowano zatem utworzenie instytucji – Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego (European System of Financial Supervision). W jej skład wchodziłyby obecne instytucje nadzoru w poszczególnych krajach członkowskich. Znacznie ograniczyłoby to koszty utworzenia z uwagi na odgórny charakter istnienia tej instytucji, a z punktu widzenia charakteru nadzorowanej działalności umożliwiłoby kontrolę i efektywną koordynację nadzorów, które mogą być przeprowadzone tylko na poziomie unijnym. Końcowa faza raportu wskazuje na możliwość wprowadzenia tych zmian w dwóch fazach – przygotowawczej (lata 2009-2010) oraz wykonawczo-tworzącej (lata 2011-2012).

Należy jednak podkreślić, że obecny stan europejskiego nadzoru finansowego jest dopiero teraz dyskutowany. W czerwcu 2010 zaplanowane jest posiedzenie Komisji Europejskiej poświęcone wdrożeniu propozycji Komitetu de Larosiére’a w życie. Pytanie, czy aby nie jest na to już za późno. Jak mawia przysłowie, na naukę nigdy nie jest za późno, jednak trzeba znać odpowiedź na pytanie, kto za tę bolesną finansowo naukę zapłaci.

Co wynika z integracji

Nie ulega wątpliwości, że bardzo silne procesy integracyjne krajów strefy euro, a także rozszerzenie Unii Europejskiej na Europę Środkowo-Wschodnią wywołało bardzo duży wzrost wymiany dóbr, usług, technologii oraz ludności. Wraz z gwałtownym rozwojem coraz bardziej zauważalny jest brak możliwości kontrolowania rynku w czasie rzeczywistym. Każda ingerencja w rynek finansowy poprzez modyfikację nadzoru nad nim jest w swoim założeniu opóźniona. Pozostaje mieć nadzieję, że procykliczne założenia obecnego europejskiego systemu nadzoru finansowego zostaną w porę zmodyfikowane i zapobiegną kolejnym zawirowaniom na rynkach finansowych i będą sprzyjać ich długoterminowej stabilności.

Autor jest doktorantem na Wydziale Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu.