Ubezpieczenia społeczne: Wokół zmian polskiego systemu emerytalnego

Elżbieta Chojna-Duch

Ustawa z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasady wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (dalej: OFE) – Dz.U. z 2013 r., poz. 1717 – wprowadza wiele regulacji prawnych zmieniających zasady finansowania wypłat emerytur ze środków zgromadzonych w OFE, określonych w przepisach Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z dnia 28 sierpnia 1997 r. (dalej: uoffe) – Dz.U. z 2013 r. poz. 989 – oraz Ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: usus) – Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm., czyli tworzących pierwotną konstrukcję systemu OFE z 1997 r. Już wówczas u podstaw tego systemu leżały złożone stosunki prawne ubezpieczenia społecznego, których charakter prawny w doktrynie postrzegany był niejednolicie. (Zwraca na to uwagę orzecznictwo Sądu Najwyższego, zob. Uzasadnienie do Uchwały SN z 2006-04-05 – III CZP 121,05).

Regulacje ustawowe z 1997 r. pogłębiły tę złożoność. Obie wymienione ustawy z tego okresu wprowadzające trójfilarowy system zabezpieczenia emerytalnego, niezależnie od jego merytorycznej – nie zawsze już wówczas pozytywnej – oceny skonstruowane były w sposób powodujący liczne niejasności prawne. Dotyczyły one kwestii podstawowych – braku jednoznacznych pojęć nowych instytucji prawnych, w szczególności istoty OFE – II filara kapitałowego, charakteru uprawnień poszczególnych podmiotów tego systemu (w tym PTE), charakteru własności (lub aktywów) oraz statusu środków pochodzących z podzielonej składki emerytalnej. Niejasność przepisów o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych powodowała więc liczne wątpliwości prawne, rozstrzygane w orzecznictwie sądów, w tym Sądu Najwyższego oraz w piśmiennictwie, zwłaszcza po 2011 r. (Por. wyniki Przeglądu funkcjonowania systemu emerytalnego wynikającego z art. 32 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych – Dz. U. z 2011 r. Nr 75, poz. 398, z późn. zm. – Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu, autorstwa Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwa Finansów, z czerwca 2013 r.; dokonano w nim analizy i oceny problemów związanych z funkcjonowaniem systemu emerytalnego, w szczególności uoffe. Analiza i ocena 13-letniego obowiązywania systemu OFE doprowadziła do wniosku, że reformy systemu emerytalnego z 1999 r. nie osiągnęły zakładanych celów – bezpieczeństwa i stabilności finansowej systemu ubezpieczeń społecznych oraz jego zbilansowania. Zasadniczy praktyczny cel reformy – podniesienie wysokości emerytur – nie został również osiągnięty).

Odniosę się do niektórych prawnych kontrowersji poruszanych w dyskusjach, w tym w trakcie procesu legislacyjnego w 2013 r., w szczególności dotyczących charakteru prawnego składki na ubezpieczenie społeczne w części przekazywanej do OFE, mającej wpływ na status prawny OFE i na kwestie uprawnień emerytalnych członka OFE przy przeniesieniu części obligacyjnej aktywów OFE z OFE do ZUS w lutym 2014 r. oraz charakteru prawnego OFE i jego aktywów.

Kluczowym zagadnieniem stanowiącym punkt wyjścia rozważań jest kwalifikacja składki emerytalnej jako kategorii środka publicznego, określonego w ustawie o finansach publicznych. Do tej kwestii odnosi się wielu autorów dyskusji o reformie OFE. Problem charakteru prawnego składki był zresztą już wcześniej przedmiotem orzeczeń Sądu Najwyższego, w szczególności wyroku z 4 czerwca 2008 r., wraz z jego szeroką analizą w uzasadnieniu (II UK 12/08, opublikowane w: „Orzecznictwo SN rok 2009”, nr 21-22, poz. 291, s. 935).

W wyroku tym SN odwołuje się również do uzasadnienia, mającej moc zasady prawnej, uchwały SN z 5 kwietnia 2006 r. (III CZP 121/05 opublikowane w: „Orzecznictwo SN rok 2007”, poz. 50, nr 3-4). Stwierdzono w nim, że składka emerytalna, z uwagi na jej przeznaczenie na tworzenie funduszu emerytalnego, posiada publicznoprawny, ubezpieczeniowy charakter, który zachowuje nadal po przekazaniu przez ZUS jej części do funduszu. Nie stanowi ponadto prywatnej własności ubezpieczonego, a pochodzi z podziału przekazywanej Zakładowi składki na ubezpieczenie społeczne i przeliczone na jednostki rozrachunkowe i stanowi podstawę nabywania przez członka uprawnień cząstkowych do przyszłej emerytury. Takie stanowisko SN jest zgodne z treścią art. 107 uoffe, w którym wskazano jednoznacznie, że członek funduszu nie może rozporządzać środkami zgromadzonymi na swoim rachunku.

Charakter prawny składki może być również rozpatrywany jeszcze w innym kontekście – w świetle przepisów prawa konstytucyjnego i finansowego. Wymaga to najpierw analizy norm zawartych przede wszystkim w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (art. 216 ust.1, rozdział X Finanse publiczne) oraz w Ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.).

Oba akty prawne regulują podstawowe zagadnienia finansów publicznych. Dyspozycje Konstytucji (art. 216 ust.1) rozwija w szczególności ustawa o finansach publicznych, przy czym w kwestii pojęć występuje między nimi niejednoznaczność w omawianym zakresie. W art. 216 ust. 1 Konstytucji RP pojawia się kategoria środków finansowych na cele publiczne, której nie wprowadza w identycznym brzmieniu ustawa o finansach publicznych, posługując się odmiennym określeniem i – jak należy sądzić – skrótem ś...