Rynek finansowy: Projekt harmonizacji rynku listów zastawnych w UE

Piotr Gałązka
adwokat, dyrektor Przedstawicielstwa Związku Banków Polskich w Brukseli

List zastawny jest papierem wartościowym imiennym lub na okaziciela, którego podstawę emisji stanowią zabezpieczone wierzytelności emitenta. Emitent zobowiązuje się w nim wobec uprawnionego (nabywcy listu zastawnego) do spełnienia określonych świadczeń pieniężnych. Świadczenia te polegają na wypłacie odsetek i wykupie listów zastawnych w sposób i w terminach określonych w warunkach emisji (podaję za portalem edukacji ekonomicznej NBP). W Polsce emisji listów zastawnych mogą dokonywać banki hipoteczne oraz Bank Gospodarstwa Krajowego.

Komisja Europejska dostrzegła potencjał drzemiący w instytucji listów zastawnych, które pozwalają bankom na refinansowanie i poszerzanie działalności kredytowej – stanowią zatem istotne i efektywne źródło finansowania dla europejskich banków. Co ważne, zaletą listów zastawnych w porównaniu z innymi źródłami finansowania, z których korzystają banki, takimi jak inne papiery wartościowe zabezpieczone aktywami, jest fakt, że bank utrzymuje listy zastawne w swoim bilansie, a ich inwestorzy mają roszczenie bezpośrednio do banku. Oznacza to zapewnienie bezpieczeństwa i stabilności systemu bankowego – banki mogą dzięki listom zastawnym oferować więcej kredytów bez znaczącego wzrostu ryzyka. Listy zastawne dobrze wypadły podczas ostatniego kryzysu finansowego w porównaniu z innymi instrumentami inwestycyjnymi – okazały się być także wiarygodnym i stabilnym źródłem finansowania i umożliwiły podtrzymanie akcji kredytowej wtedy, gdy wyschły inne źródła. Niskie ryzyko związane z listami zastawnymi wynika nie tylko z wydzielenia części aktywów, które je zabezpieczają, ale także z obowiązku wydzielenia osobnego banku specjalistycznego.

Potrzeba harmonizacji

Działania Komisji Europejskiej wpisują się w plan działań przedstawiony w CMU mid-term review w połowie 2017 r., kiedy to zapowiedziano publikację projektu ram prawnych dla listów zastawnych. Stworzenie takowych na poziomie Unii Europejskiej pozwoli w ocenie KE na zwiększenie roli i stosowania listów zastawnych jako stabilnego źródła finansowania dla instytucji kredytowych, w szczególności w państwach członkowskich, w których rynki listów zastawnych są mniej rozwinięte. Ma to na celu wsparcie finansowania gospodarki przez banki oraz zapewnienie inwestorom szerszego i bezpieczniejszego zakresu dostępnych produktów inwestycyjnych.

Trzeba pamiętać, że rynki listów zastawnych są bardzo nierównomiernie rozwinięte w poszczególnych państwach członkowskich – w niektórych pełnią bardzo istotną rolę, podczas gdy w innych ich znaczenie jest marginalne. Listy zastawne, będąc źródłem długoterminowego finansowania kredytów hipotecznych, pozwalają bankom oferować te kredyty ze stałą stopą oprocentowania, co obniża ryzyko fluktuacji wysokości rat kredytowych dla konsumenta-kredytobiorcy. Jest to również istotne dla polskiego sektora bankowego, w którym zdecydowana większość kredytów hipotecznych udzielana jest ze zmienną stopą oprocentowania – wynika to także z braku wystarczających długoterminowych źródeł i potrzeby opierania się na depozytach o znacznie krótszym terminie zapadalności. Zwraca na to również uwagę KNF, stwierdzając, że duże dysproporcje występujące w strukturze terminów zapadalności aktywów i wymagalności pasywów wskazują na oparcie długoterminowej akcji kredytowej na krótkoterminowych depozytach. Dlatego pożądane jest, aby banki kontynuowały działania zmierzające do pozyskania długoterminowych, stabilnych źródeł finansowania (podaję za informacją KNF z grudnia 2017 r. o sytuacji banków w okresie I-IX 2017 r.).

Listy zastawne do tej pory były jedynie częściowo uregulowane w przepisach prawa Unii Europejskiej. Co prawda korzystają one z preferencyjnego traktowania w przepisach ostrożnościowych i nadzorczych z uwagi na niskie ryzyko, brak jest wszakże przepisu określającego jednoznacznie na poziomie UE, czym jest list zastawny. Dotychczas jedyna i dość ułomna definicja znalazła się w dyrektywie 2009/65/EC (UCITS), lecz tylko na potrzeby określenia, w jakie produkty UCITS może inwestować. Stworzenie jednolitej definicji pozwoli na zwiększenie możliwości finansowania przez banki gospodarki i powinno doprowadzić do rozwoju listu zastawnego jako instrumentu stosowanego w całej Unii Europejskiej, zwłaszcza w tych państwach członkowskich, gdzie obecnie takie rynki nie istnieją. Ponadto harmonizacja na poziomie Wspólnoty powinna doprowadzić do wzrostu transgranicznych przepływów inwestycji i kapitału.

Zakres regulacji

Zaproponowany pakiet legislacyjny, tworzący ramy prawne dla listów zastawnych w Unii Europejskiej, składa się z dwóch projektów – dyrektywy i rozporządzenia.

Projekt dyrektywy zawiera w proponowanych postanowieniach przede wszystkim określenie najważniejszych elementów listu zastawnego i wspólną jego definicję. Ma to być jednolity i wystarczająco szczegółowy punkt odniesienia dla celów ostrożnościowych i nadzorczych, mających zastosowanie w różnych sektorach finansowych. Projekt określa także cechy listów zastawnych oraz zasady specjalnego publicznego nadzoru nad ich emisją, a także zasady emitowania listów, które będą mogły być określane mianem „Europejskich Listów Zastawnych”.

Projekt rozporządzenia znajdujący się w pakiecie jest nowelizacją rozporządzenia 575/2013 (CRR). Zmiany dotyczą w szczególności wzmocnienia wymogów dla listów zastawnych, które uzyskują preferencyjne traktowanie. Obejmują one zwłaszcza dodanie wymogu minimalnego nadzabezpieczenia.

Nadmienić warto, że dyskusja na temat listów zastawnych i ewentualnej regulacji tego rynku na poziomie prawa Unii Europejskiej toczy się nie od wczoraj. Pod koniec 2016 r. raport w tej sprawie opublikował Europejski Urząd ds. Nadzoru Bankowego (EBA), natomiast w 2017 r. sprawozdanie z własnej inicjatywy przedstawił Parlament Europejski w raporcie posła ­Bernda Lucke (Sprawozdanie w kierunku ogólnoeuropejskich ram dotyczących obligacji zabezpieczonych). Warto nadmienić, że posłem sprawozdawcą-cieniem przy przygotowywaniu tego sprawozdania był prof. ­Dariusz Rosati.

Potrzeba harmonizacji

W preambule projektu dyrektywy stwierdza się, że jedyna definicja listu zastawnego zawarta w art. 52 dyrektywy UCITS zawiera jedynie ogólne wymagania co do elementów listu. Wymagania te ograniczone są jedynie do (1) obowiązku zapewnienia przez państwa członkowskie, że listy zastawne będą emitowane przez instytucję kredytową, która posiada siedzibę w państwie członkowskim i podlega specjalnemu nadzorowi oraz (2) zapewnienia istnienia mechanizmu podwójnego regresu na rzecz inwestora. Pozostałe kwestie są określane w przepisach krajowych, choć nie we wszystkich państwach członkowskich takie ramy prawne są uchwalone. Można uznać, że przepisy dotyczące listów zastawnych są zharmonizowane, jeśli chodzi o inwestora, natomiast brak jest harmonizacji w zakresie emitenta. Ma to swoje konsekwencje w postaci tego, że preferencyjnie traktowane są instrumenty inwestycyjne, wspólnie określane teraz jako listy zastawne, lecz różniące się w zakresie swojej charakterystyki, poziomu ryzyka czy zabezpieczenia inwestora. Różnice w regulacjach prawnych stanowią także utrudnienie dla rozwoju zintegrowanego jednolitego runku listów zastawnych i przepływów kapitału. Ponadto różnice w gwarancjach określanych w przepisach krajowych mogą powodować ­trudności z ­zapewnieniem ­stabilności finansowej. Z tego względu niezbędne jest zapewnienie harmonizacji krajowych porządków prawnych w tym zakresie, tak aby zapewnić płynny i ciągły rozwój dobrze funkcjonującego runku listów zastawnych w Unii Europejskiej oraz ograniczać potencjalne ryzyka.

W preambule zwraca się także uwagę na to, że w chwili obecnej listy oferowane są w Unii zgodnie z określeniami krajowymi, a w niektórych z państw takowe nie istnieją. Wydaje się niezbędne, by emitenci listów z UE mogli korzystać z oznaczenia „Europejskie Listy Zastawne”, oferując je inwestorom z UE i z państw trzecich, o ile listy spełniają wymogi określone w projekcie dyrektywy.

Najważniejsze wybrane postanowienia

Przepisem, który trzeba chyba uznać za najistotniejsze postanowienie projektowanej dyrektywy jest art. 3, który zawiera zestaw definicji, w tym w punkcie pierwszym definicję listu zastawnego. Stanowi on, że list zastawny jest papierem dłużnym emitowanym przez instytucję kredytową i zabezpieczonym wyodrębnioną pulą aktywów, do których inwestorzy listu są uznawani za uprzywilejowanych wierzycieli. Część definicji w celu zachowania spójności prawa zawiera odniesienia do określeń zawartych w rozporządzeniu CRR. Mowa tutaj zwłaszcza o definicji „wartości rynkowej”, „bankowo-hipotecznej wartości nieruchomości” i „nieruchomości mieszkalnej”. Równie istotny jest art. 4 określający obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie, że inwestorzy listów zastawnych będą mieli możliwość korzystania z mechanizmu podwójnego regresu.

W rozdziale drugim znajdują się przepisy określające zasady tworzenia rejestru (cover pool) i pokrycia. Art. 6 stanowi, że listy zastawne muszą być zabezpieczone aktywami wysokiej jakości oraz określa przesłanki, które muszą spełniać aktywa, by móc stanowić zabezpieczenie listu zastawnego: wartość rynkowa bądź bankowo-hipoteczna wartości nieruchomości musi być możliwa do określenia; hipoteka bądź zastaw na aktywach jest egzekwowalny w każdej z jurysdykcji istotnej w momencie zawierania umowy kredytu; wszystkie prawne wymogi w zakresie ustanowienia hipoteki bądź zabezpieczenia na aktywach zostały spełnione; umowa hipoteki bądź zabezpieczenia pozwala instytucji kredytowej wycenić wartość zabezpieczenia bez zbędnej zwłoki.

Za słuszne należy uznać elastyczne przepisy dyrektywy, które pozwalają państwom członkowskim na podjęcie decyzji odnośnie tego, czy dopuścić jako zabezpieczenie aktywa znajdujące się poza UE (art. 7) oraz przepisy zobowiązujące państwa członkowskie do zapewnienia odpowiedniej jednorodności aktywów w ramach jednego rejestru (art. 10). Artykuł 13 projektu określa możliwość ustanowienia przez państwo członkowskie obowiązku powołania znanego na polskim gruncie powiernika (cover pool monitor), którego zadaniem jest bieżące monitorowanie rejestru w odniesieniu do aktywów i wymogów pokrycia. Natomiast art. 14 określa zasady transparentności i zakresu informacji dla inwestorów listów zastawnych, które muszą być dostarczane przynajmniej raz na kwartał.

Art. 15 określający wymogi w zakresie pokrycia stanowi jednoznacznie, że instytucja kredytowa emitująca list zastawny musi zapewnić, że wszystkie zobowiązania związane z danym listem zastawnym, w tym odsetki, koszty etc. znajdują pokrycie w aktywach w rejestrze stanowiącym podstawę emisji.

W zakresie nadzoru nad instytucjami kredytowymi emitującymi listy zastawne – w przypadku Polski nad bankami hipotecznymi – artykuły od 18 do 20 określają, w jaki sposób nadzór ten ma odbywać się w poszczególnych państwach członkowskich. W szczególności dyrektywa wymaga określania w przepisach krajowych przynajmniej jednej instytucji nadzorczej i notyfikowania tego Komisji i EBA, a także zobowiązuje organ nadzorczy do współpracy z organem ds. uporządkowanej upadłości w przypadku, gdy instytucja kredytowa emitująca listy zastawne miałaby podlegać upadłości. Organy nadzorcze emitentów listów zastawnych w poszczególnych państwach członkowskich zobligowane zostały – w artykule 24 – do współpracy. Skorelowane z powyższymi są przepisy odnośnie zakresu raportowania przez emitenta listów zastawnych.

Dla takiego rynku listów zastawnych jak polski, istotny jest art. 27, który pozwala emitentom spełniającym wymogi z dyrektywy używać określenia Europejski List Zastawny (European Covered Bond) w odniesieniu do emitowanych listów. Organy nadzorcze w każdym z państw członkowskich będą zobowiązane informować na swoich stronach internetowych, które z emitowanych listów w danym kraju spełniają te wymogi i mogą używać tego oznaczenia. To ważne, bo emitenci z rozwijających się rynków muszą włożyć wiele wysiłku w to, by uwiarygodnić się w oczach inwestorów z państw trzecich. Spełnienie standardu określonego na poziomie UE ułatwi budowanie wiarygodności.

Projekt dyrektywy to krok w dobrą stronę. Przede wszystkim jest to tekst, który tworzy ogólne zasady, które mają być generalne dla wszystkich państw członkowskich UE, lecz nie chce przy tym na siłę zmieniać funkcjonujących do tej pory rynków i pozostawia kwestie techniczne do ustalenia na poziomach krajowych. Miejmy nadzieję, że będzie to kolejny pozytywny czynnik dla rozwoju listów zastawnych również w naszym kraju i pozwoli w przyszłości na oferowanie bezpiecznych kredytów hipotecznych o stałym oprocentowaniu.