Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena, perspektywy i rekomendacje na lata 2014-2020

1.  Dystrybucja środków unijnych dostępnych w ramach polityki spójności w perspektywie 2007-2013 oparta jest przede wszystkim na systemie pomocy bezzwrotnej, czyli systemie dotacyjnym. Istotną rolę w tym procesie pełnią instytucje bankowe:

• oferując przede wszystkim wsparcie w zakresie finansowania, obejmujące kredyty pomostowe, kredyty współfinansujące wkład własny oraz kredyty na pokrycie kosztów niekwalifikowanych projektu.
• Na rynku tzw. kredytów unijnych aktywnych jest prawie 100 banków, w tym intensywnie ok. 10 banków komercyjnych oraz ok. 30 banków spółdzielczych.
• Na rynku polskim nie istnieją oficjalne statystyki dotyczące wartości zadłużenia
  z tytułu kredytów na finansowanie inwestycji współfinansowanych ze środków unijnych. Badania przeprowadzone przez Instytut Badań nad Gospodarką  Rynkową i Związek Banków Polskich pozwalają szacować, że w latach 2007-2011, w ramach programów realizowanych w ramach polityki spójności, banki udzieliły ok. 18 tys. kredytów na łączną kwotę ok. 20 mld zł. W dużym uproszczeniu oznacza to, że co trzeci podmiot realizujący projekt współfinansowany ze środków polityki spójności skorzystał z finansowania bankowego.
• Podkreślić należy jednocześnie, że omawiany rynek jest silnie skoncentrowany. Sześć banków o największym udziale w rynku udzieliło ok. 70% wszystkich kredytów (pod względem wartości).
• Uwzględniając łączne zaangażowanie banków, tzn. w systemie środków bezzwrotnych i zwrotnych, IBnGR szacuje, że łączna aktywność banków na rynku projektów współfinansowanych ze środków UE w obecnej perspektywie finansowej UE (2007-2012) wynosi ok. 35,03 mld zł. Pozwala to zaliczyć banki do grupy podmiotów aktywnie uczestniczących w procesie dystrybucji środków unijnych oraz jako najbardziej zaangażowana branżę finansową.

2.  Przedstawiciele sektora bankowego, uczestniczący w badaniu, popierają politykę Unii Europejskiej zmierzającą do ograniczenia roli dotacji w strukturze finansowania projektów unijnych (85% badanych). Wskazują, że system dotacyjny powinien być zdecydowanie wsparty  przez instrumenty inżynierii finansowej.

a.  System dotacyjny powinien być utrzymany przy finansowaniu projektów obarczonych dużym ryzykiem (np. finansowanie projektów badawczo – rozwojowych, projektów o wysokim stopniu innowacji, wdrażania nowych technologii). Należy jednak zwrócić uwagę, czy nie dochodzi do zaburzeń konkurencji na rynkach lokalnych w wyniku finansowania ograniczonej liczby firm. Uzyskanie współfinansowania ze środków unijnych przez firmę z danej branży na danym rynku lokalnym może bowiem oznaczać dużą przewagę konkurencyjną wobec pozostałych, nie wynikającą jednak z modelu, czy sprawności biznesowej, ale na przykład z dobrego przygotowania wniosku o dotację.

b.  W przypadku projektów ‘standardowych’ oraz tam, gdzie system dotacyjny może zaburzać równowagę konkurencyjną na rynku, finansowanie powinno odbywać się poprzez instrumenty inżynierii finansowej. Konstrukcja instrumentów zwrotnych jest w dużym stopniu zbieżna ze standardową ofertą bankową, co nie pociąga za sobą konieczności nadmiernych nakładów finansowych na organizację systemu w banku, co podnosi atrakcyjność tego typu instrumentów dla banków.

c.  Powinien zostać wypracowany system mieszany, łączący instrumenty inżynierii finansowej z dotacjami, zbliżony do modelu kredytu technologicznego. Konieczne jest jednak wypracowanie sposobu finansowania poszczególnych projektów oraz podział celów finansowania na poszczególne instrumenty, tak aby tych samych działań nie można było finansować zarówno dotacją jak i instrumentem zwrotnym.

3.   Badani przedstawiciele sektora bankowego wskazują na model dystrybucji z dominującą rolą systemu zwrotnego (55% pomocy unijnej), ale przy równie dużym udziale w strukturze finansowania instrumentów bezzwrotnych (45% pomocy unijnej).

4.  Badania IBnGR – ZBP wskazują, że banki zgłaszają chęć uczestnictwa głównie w systemie dystrybucji produktów dłużnych (kredytów, pożyczek), przede wszystkim tych oferowanych na poziomie krajowym i regionalnym, w mniejszym zaś stopniu na poziomie unijnym (ale równie wysokim na tle pozostałych produktów). Spośród pozostałych rodzajów instrumentów inżynierii finansowej, banki deklarują aktywność w zakresie dystrybucji produktów gwarancyjnych na poziome krajowym i produktów mieszanych na poziomie krajowym.

5. Należy uwzględniać zagrożenia związane z wprowadzeniem na szerszą skalę instrumentów zwrotnych.

a.  Po pierwsze, banki zwracają uwagą na zagrożenia związane z ryzykiem kredytowym. Dostęp do środków kredytowych przedsiębiorstw, które w normalnych warunkach nie uzyskałyby kredytu bankowego, rodzi ryzyko pogorszenia się portfela kredytowego banków, w wyniku wzrostu udziału kredytów zagrożonych.

b.  Po drugie, istnieje ryzyko zaburzenia konkurencji na rynku bankowym, w sytuacji w której „tańsze kredyty” dostępne byłyby tylko w wybranych bankach, które wygrały konkurs na obsługę danego instrumentu. Z tego też względu rekomendujemy, aby system dystrybucyjny instrumentów zwrotnych był otwarty dla każdej instytucji chcącej i mającej możliwości uczestniczenia w nim.

c.  Po trzecie, banki identyfikują zagrożenie związane z niedopasowaniem instrumentów zwrotnych do potrzeb beneficjentów. Aktywność banków w dystrybucji środków zwrotnych w nowej perspektywie finansowej będzie w dużym stopniu uzależniona od zainteresowania tymi instrumentami ze strony klientów banków. W sytuacji, gdy instrumenty inżynierii finansowej zostaną zaprojektowane w taki sposób, iż będą nieatrakcyjne dla beneficjentów, skala zaangażowania banków będzie malała. Wynika to m.in. z faktu, iż banki muszą uwzględniać ryzyko związane z konsekwencjami braku zaangażowania powierzonych  środków publicznych.

5. Na podstawie informacji uzyskanych z banków można wskazać, że najlepszym rozwiązaniem w zakresie optymalnego modelu udziału banków w systemie dystrybucji środków unijnych, jest model zbliżony do procedury udzielania kredytu technologicznego. Chodzi tu o dwie cechy:

• Po pierwsze bankom odpowiada koncepcja produktu, a więc łączenie instrumentów inżynierii finansowej (zwrotny charakter instrumentu opartego na modelu rynkowym) z instrumentami o charakterze dotacyjnym (np. dofinansowanie w postaci spłaty części zobowiązania).
• Po drugie, ważne są kwestie formalne. Procedura udzielenia kredytu technologicznego choć nie jest idealna, to jest jednolita, przejrzysta, nie wymagająca nadmiernej biurokracji i sprawozdawczości ze strony banków.

Można powiedzieć, że sposób dystrybucji kredytu technologicznego jest obecnie dla banków wzorcowym modelem dystrybucji środków unijnych w nowej perspektywie finansowej na lata 2014-2020. Powinien być to zatem system, w którym bank będąc dysponentem środków jest odpowiedzialny za ocenę dokumentacji aplikacyjnej, przyznanie wsparcia i monitoring realizacji inwestycji.

6.  System dystrybucji w nowej perspektywie finansowej powinien być otwarty, tzn. taki w którym nie ma tzw. „konkursów zamkniętych”, a beneficjenci mają dostęp do środków przez cały okres wdrażania. Termin rozpoczęcia i zakończenia projektu podyktowany byłby zatem względami ekonomicznymi, a nie formalnymi, związanymi z okresem trwania danego Programu.

7. Wśród barier modelu dystrybucyjnego, wysoką pozycję zajmuje niski poziom współpracy banków z innymi instytucjami finansowymi, w tym z funduszami poręczeniowymi i pożyczkowymi. Biorąc pod uwagę, że od jakości współpracy banków z tego typu instytucjami zależeć będzie także efektywność wydatkowania środków unijnych poprzez instrumenty zwrotne, należy podjąć działania zmierzające do poprawy współpracy.

8. W związku z koniecznością poniesienia wysokich nakładów finansowych przez banki w pierwszej fazie organizacji systemów, instrumenty finansujące projekty unijne muszą być zaprojektowane w taki sposób, aby gwarantowały długotrwałą współpracę i stabilność warunków, w jakich bank i jego potencjalni klienci będą działać.

9. Sprawną obsługę projektów współfinansowanych ze środków unijnych zakłócają bariery prawne, wynikające ze zmienności i niejednoznaczności stosowanego prawa. Chodzi tu m.in. o brak stabilizacji w zakresie przepisów dotyczących samych zasad udzielania dotacji, a także o brak jednoznaczności w interpretacji przepisów np. w zakresie pomocy „de minimis” / pomocy publicznej pomiędzy instytucjami polskimi a instytucjami unijnymi. Konieczne jest zatem uwzględnienie rozwiązań prawnych z wyprzedzeniem, a najpóźniej – na początku okresu programowania.

10. Warunkiem sprawnej obsługi klientów ubiegających się o współfinansowanie projektów ze środków unijnych przez banki jest w miarę ujednolicony system obsługi, którego stopień skomplikowania nie będzie generował dodatkowych kosztów. Z punktu widzenia banków działających w skali całego kraju, optymalny model dystrybucji środków unijnych powinien uwzględniać wysoką standaryzację procedur aplikacyjnych – zarówno od strony klienta jak i od strony banku. Lokalne zróżnicowanie procedur aplikacyjnych (w ramach regionów) jest niekorzystne dla scentralizowanych banków sieciowych (komercyjnych), działających na terenie całego kraju, z uwagi na konieczność dublowania i wdrażania odrębnych procedur dla każdego z województw.

11. Banki oczekują prostego, przejrzystego, spójnego, elastycznego i stabilnego pod względem przyjętych rozwiązań systemu. Zwracają także uwagę na konieczność zmniejszenia obciążeń biurokratycznych i wymogów w zakresie sprawozdawczości.

12. Ocena projektów powinna odbywać się przez ekspertów przy udziale banków. Obecnie znaczna część projektów oceniana jest bowiem przez przedstawicieli administracji, a nie przez specjalistów mających doświadczenie rynkowe. Rodzi to bardzo poważne ryzyko zgody na realizację projektów, które w ocenie banku byłyby uznane jako nieakceptowalne (np. niewykonalne finansowo lub finansowanie firm, które nie mają de facto zdolności kredytowej).

13. Banki, spośród wszystkich  instytucji wdrażających z jakimi zetknęły się w systemie dystrybucji w latach 2007 – 2013, najwyżej oceniają i te instytucje rekomendują do współpracy przy instrumentach zwrotnych: BGK, EFI, PARP. Najniżej banki oceniają  instytucje regionalne.

Raport powstał dzięki życzliwości banków uczestniczących,w ramach ZBP,w badaniu ankietowym: Bank Handlowy w Warszawie S.A., Bank Millennium S.A., BGŻ S.A., BOŚ S.A., Bank Polskiej Spółdzielczości S.A., BRE Bank S.A., BZ WBK S.A., DnBNord Polska S.A., FM Bank S.A., Pekao S.A., PKO BP S.A., Raiffeisen Bank Polska S.A., SGB-Bank S.A., Kredyt Bank, BPH S.A. BGK.

Pobierz Raport