Źródła finansowania: Projekty w ramach regionalnych programów operacyjnych a nowa ustawa o finansach publicznych

Anna Kucharczyk

Istotnym czynnikiem wpływającym na poziom wydatkowania unijnych funduszy jest niewątpliwie nowa ustawa o finansach publicznych obowiązująca od 1 stycznia 2010 r. Jednak czy zapisy tej ustawy ułatwią absorpcję środków, przeznaczonych na realizację RPO, czas pokaże. W chwili obecnej warto przyjrzeć się głównym zmianom, które czekają nas pod reżimem Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240).

Najważniejszą konsekwencją wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych jest fakt, że wprowadza ona dualizm finansowania projektów realizowanych przy udziale środków Unii Europejskiej. Dualizm ten będzie polegał na tym, że np. w przypadku inwestycji, w których wystąpi konieczność udziału wkładu krajowego, beneficjent otrzyma dofinansowanie w dwóch formach: płatności (środki UE) oraz dotacji celowej (współfinansowanie krajowe).

Bank Gospodarstwa Krajowego będzie dokonywał płatności na realizację regionalnych programów operacyjnych z funduszy zawartych w budżecie środków europejskich. Jednak BGK będzie wyłącznie „kasjerem” wypłacającym środki dla beneficjentów funduszy europejskich, dlatego też nie będzie żądał przedstawiania żadnych faktur ani umów z beneficjentami. Beneficjenci nie będą musieli również otwierać w BGK rachunków, ponieważ Bank będzie przekazywał środki na ich rachunki wskazane w zleceniach płatności. Jako „kasjer” Bank będzie natomiast informował właściwe instytucje o kwotach wpływających i wypływających na funkcjonujący w BGK jeden wspólny rachunek płatności i zwrotów, tak aby instytucje te mogły ewidencjonować ww. kwoty. W okresach realizacji płatności informacje te będą przekazywane w formie elektronicznej, na bieżąco, a raz w miesiącu instytucje otrzymają biorczą informację potwierdzającą operacje za okres całego miesiąca.

Informacje dotyczące zrealizowanych na rzecz beneficjentów zleceń płatności otrzymywane od BGK przez samorządy Województw będą zawierały m.in. nazwę programu, projektu, rodzaj płatności (refundacja/ zaliczka), źródła finansowania według klasyfikacji budżetowej, nazwy instytucji, które wystawiły zlecenia płatności oraz wypłacone kwoty. Terminy oraz szczegółowy zakres ww. informacji zostanie określony w rozporządzeniu Ministra Finansów. (Konsekwencją nowej ustawy o finansach publicznych jest również konieczność dokonania przez samorządy województw zmian w wewnętrznych procedurach dotyczących ewidencji księgowej, tj. np. polityki rachunkowości i zakładowego planu kont. Obecnie jednak nie ma podstaw prawnych do prowadzenia ewidencji księgowej płatności.)

Dokonywanie płatności znalazło się więc wyłącznie w gestii BGK natomiast wypłacanie środków przeznaczonych na współfinansowanie krajowe zostało przypisane odpowiednim instytucjom systemu wdrażania RPO. Chociaż ustawa dopuszcza możliwość, aby instytucje te zawierały z BGK umowy, podobnie jak w przypadku wypłaty środków europejskich, tak aby to BGK dokonywał wypłat dotacji celowej, to zgodnie ze stanowiskiem Konwentu Marszałków Województw, współfinansowanie, dla projektów realizowanych w ramach RPO, w formie dotacji celowej będzie przekazywane przez MRR samorządom województw na podstawie kontraktu wojewódzkiego. Samorządy lub właściwe instytucje systemu wdrażania, otrzymawszy ww. środki, same będą wypłacały je beneficjentom w formie dotacji celowej.

Zmiany wprowadzone nową ustawą o finansach publicznych powodują ponadto, iż środki zabezpieczone na realizację RPO w części środków europejskich stanowią dochód jst jedynie w zakresie realizowanych projektów własnych oraz projektów pomocy technicznej. W pozostałych przypadkach środki te nie są dochodem jst. Dochód jst stanowi natomiast dotacja celowa na współfinansowanie projektów w ramach RPO, przy czym jst zobowiązane są do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji tych środków.

Dualizm finansowania projektów w ramach RPO polega również na wyodrębnieniu dwóch rezerw celowych: jednej dla funduszy z Unii Europejskiej, ujmowanej w budżecie środków europejskich i drugiej dla współfinansowania krajowego, ujmowanej w ramach budżetu państwa.

Zgodnie więc z zapisami nowej ustawy o finansach publicznych, realizacja płatności w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych, będzie przebiegała następująco:

Beneficjent składa do właściwej instytucji (np. IZ, IP) wniosek o płatność. Po jego zweryfikowaniu odpowiednia kwota dofinansowania zostaje zatwierdzona do wypłaty. Instytucja wystawia zlecenie płatności i przekazuje je do BGK. Zleceniu płatności musi zawsze towarzyszyć zgoda/ upoważnienie dysponenta części budżetowej (MRR) na dokonanie płatności. W przypadku RPO jest to zgoda blokowa (udzielana przez Ministra Rozwoju Regionalnego). BGK, otrzymawszy zlecenie płatności, wypłaca środki na wskazany w nim rachunek beneficjenta. Instytucja Zarządzająca, bądź inna upoważniona instytucja podpisująca z beneficjentem umowę o dofinansowanie, powinna w tym samym czasie dokonać przelewu środków współfinansowania krajowego.

Minister Rozwoju Regionalnego udziela Instytucji Zarządzającej – Zarządowi Województwa lub innej instytucji wskazanej przez IZ, upoważnienia na dokonywanie płatności. Upoważnienie to jest udzielane do limitu dla danego RPO wynikającego z części 34 – Rozwój regionalny, zapisanego w załączniku do ustawy budżetowej. W trakcie roku budżetowego limity te mogą być zwiększane, np. poprzez uruchomienie środków rezerwy. Zwiększenie to może jednak nastąpić jedynie po wykorzystaniu przez IZ co najmniej 80 proc. kwoty wskazanej w ostatnim upoważnieniu, przedstawieniu zapotrzebowania na środki na kolejne 60 dni oraz pod warunkiem dostępności środków rezerwy.

Upoważnienie nie będzie natomiast wystawiane w zakresie środków współfinansowania krajowego. Regionalnych Programów Operacyjnych. Środki te będą trafiały na rachunki samorządów bezpośrednio z rachunku MRR w oparciu o kontrakt wojewódzki. Instytucje Zarządzające powinny jednak dołożyć wszelkich starań, aby środki dotacji celowej były przekazywane do beneficjenta w tym samym terminie, w którym BGK będzie dokonywał płatności na jego rachunek (dyspozycje płatności dla projektów własnych IZ w ramach RPO wystawia Zarząd Województwa.)

Przedstawiony powyżej system przepływów finansowych w ramach RPO nie dotyczy projektów z pomocy technicznej, które rozliczane będą na dotychczasowych zasadach. Nowa ustawa o finansach publicznych (art. 117, ust. 1) wyłączyła dofinansowanie unijne tych projektów z budżetu środków europejskich. Środki na pomoc techniczną w całości zapisane zostaną w budżecie środków krajowych i przekazywane będą samorządom województw na zasadach dotacji celowej. W związku z powyższym BGK nie będzie dokonywał przelewów dla projektów z pomocy technicznej. Rozwiązanie to powinno usprawnić realizację wydatków w ramach RPO poprzez wyeliminowanie sytuacji, w której realizacja działań pomocy technicznej zostałaby na jakiś czas wstrzymana na skutek wolniejszego tempa wykorzystania środków europejskich w innych priorytetach.

Obok projektów pomocy technicznej odmiennemu finansowaniu podlegają również projekty realizowane przez beneficjentów będących państwowymi jednostkami budżetowymi (pjb), co jest spowodowane przede wszystkim koniecznością terminowego regulowania zobowiązań tych beneficjentów wobec wykonawców. Warto w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z zapisami kontraktów wojewódzkich, wartość środków na realizację RPO na dany rok budżetowy nie uwzględnia środków wydatkowanych w ramach programu na realizacje projektów pjb.

Beneficjent (pjb) jest zobowiązany informować właściwego dysponenta części budżetowej o wysyłanych do BGK zleceniach płatności (upoważnienie właściwego dysponenta części budżetowej dla pjb do wystawiania zleceń płatności do BGK może wynikać z samej umowy o dofinansowanie).

Z kolei dzięki aplikacji służącej do składania zleceń płatności otrzymuje informację o opłaceniu faktury przez BGK. Następnie składa do właściwej instytucji wniosek o płatność obejmujący zapłacone faktury. Płatności, na podstawie zleceń wystawionych przez daną pjb, są przekazywane z BGK bezpośrednio do wykonawcy, który wystawił fakturę, nie przepływają więc przez rachunek pjb. (BGK przekazuje płatności zgodnie z harmonogramem ustalonym przez MF). W przypadku wypłaty współfinansowania z budżetu państwa środki te mogą być przekazywane podobnie jak płatności, tj. przez BGK bezpośrednio do wykonawcy lub też na dotychczasowych zasadach, tj. przez rachunek podstawowy pjb.

Zmiany wprowadzone do systemu wypłacania środków dla projektów realizowanych w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych niosą ze sobą dalsze konsekwencje zarówno dla beneficjentów, jak i dla instytucji zaangażowanych we wdrażanie.

Przede wszystkim beneficjenci, którzy uzyskali zaliczki na realizację projektów, będą musieli posiadać kompleksową informację na temat źródeł, z których wypłacono im te środki, ponieważ płatności oraz dotacja celowa podlegają odmiennym reżimom ich rozliczania z upływem roku budżetowego. Zgodnie z art. 168 nowej ustawy o finansach publicznych, środki współfinansowania krajowego nierozliczone z końcem roku budżetowego podlegają zwrotowi do dnia 31 stycznia roku następnego. Mogą też być wydatkowane, jako wydatki niewygasające, do końca marca i rozliczone do 21 kwietnia roku następnego. Zasada ta nie odnosi się natomiast do płatności, które nie mogą być wydatkowane jako środki niewygasające. W związku z powyższym, dla prawidłowego rozliczenia projektu, beneficjent musi wiedzieć jaka część dofinansowania przekazanego mu w formie zaliczki to środki europejskie, a jaka środki krajowe. Również w przypadku zaistnienia konieczności wypłaty beneficjentowi dofinansowania w proporcjach innych niż wynikające z umowy, beneficjent powinien być niezwłocznie o tym poinformowany, np. w tytule przelewanych na jego rachunek środków.

W związku z powyższym, Instytucje zawierające umowy o dofinansowanie z beneficjentami RPO będą zobowiązane do uaktualnienia ich treści, zgodnie z wymogami stawianymi przez nową ustawę o finansach publicznych. W ww. dokumentach powinny znaleźć się precyzyjne zapisy dotyczące montażu finansowego projektów, co jest kluczowe dla prawidłowego rozliczania projektu oraz ewentualnego zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych. Instytucje Zarządzające zostały zobowiązane również do wprowadzenia zmian w programach operacyjnych, szczegółowych opisach osi priorytetowych, instrukcjach wykonawczych, opisach systemu zarządzania i kontroli, a także porozumieniach zawartych przez niektóre Instytucje Zarządzające z Instytucjami Pośredniczącymi oraz w innych dokumentach związanych z wdrażaniem RPO, które w swej treści mają odniesienia do ustawy o finansach publicznych lub zawierają rozwiązania bazujące na zmienionych przepisach. Zmiany nie będą natomiast wprowadzane w dokumentach programowych wymagających zatwierdzenia przez Komisję Europejską. Bez zmian odbywać się będzie również rozliczanie środków przekazanych na realizację RPO do końca 2009 roku. Jednak środki te muszą być rozliczone najpóźniej do dnia 30 czerwca 2010 roku.

Nowa ustawa o finansach publicznych spowodowała ponadto konieczność wydania przez Ministra Finansów oraz Ministra Rozwoju Regionalnego stosownych rozporządzeń wykonawczych, sporządzenia umów na bankową obsługę płatności przez BGK oraz dostosowania do jej zapisów treści obowiązujących dotychczas kontraktów wojewódzkich.

Kolejną konsekwencją nowych regulacji dotyczących płatności w ramach RPO, niestety negatywną, jest to, iż instytucje planujące wydatki na dany rok budżetowy będą musiały przewidzieć ich wysokość z daleko większą dokładnością, ponieważ możliwe dotychczas i wymagające jedynie zgody właściwego dysponenta części budżetowej przeniesienia kwot między paragrafami klasyfikacji budżetowej z końcową cyfrą „8” (środki UE) a „9” (współfinansowanie krajowe) stają się obecnie niemożliwe. Zasada ta dotyczy także środków rezerwy celowej utworzonej zarówno w ramach środków europejskich, jak i w ramach budżetu państwa.

Niezmiennym, w stosunku do ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku pozostaje fakt wypłaty dofinansowania UE w formie zaliczek, jak również w formie refundacji wydatków poniesionych przez beneficjenta. Zmiany dotyczą jednak odsetek oraz zwrotów otrzymanych przez beneficjenta środków.

Od 1 stycznia 2010 środki przekazane beneficjentom powinny być zwracane na rachunki, z których zostały wypłacone, tj. na rachunek MF w BGK (finansowanie) oraz na rachunek dysponenta (współfinansowanie). Odsetki od środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości są naliczane jak dla zaległości podatkowych, od dnia przekazania ww. środków beneficjentowi (art. 207, ust. 1 nuofp). Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu odsetek w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na wskazany w niej rachunek bankowy. Zwrot odsetek może być również dokonany poprzez pomniejszenie o ich wartość wysokości kolejnej płatności na rzecz beneficjenta. Pomniejszenie to jest uwzględniane w zleceniu płatności przesyłanym do BGK. Wydanie decyzji poprzedzone jest wezwaniem beneficjenta do zwrotu odsetek lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie o nie kolejnej transzy dotacji. W obydwu przypadkach odsetki są naliczane od całości kwoty podlegającej zwrotowi, od dnia przekazania środków beneficjentowi. Jeżeli beneficjent nie przekazał w terminie wniosku o płatność rozliczającego otrzymaną przez niego zaliczkę, naliczane są odsetki od kwoty tej zaliczki, obliczane również jak dla zaległości podatkowych (art. 189, ust. 3 nuofp), od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Zwroty środków otrzymanych przez beneficjenta w latach 2008 – 2009 będą odbywać się na dotychczas obowiązujących zasadach, tj. beneficjenci dokonają zwrotu środków na rachunek samorządów, które to przekażą je na rachunek dochodów MRR. Beneficjenci będą natomiast zwracali środki otrzymane po 1 stycznia 2010 na rachunek w BGK. Zwroty środków europejskich wpłyną na rachunek MF w BGK i pomniejszą wykonanie wydatków w danym roku budżetowym. W sprawach orzekania o ww. zwrotach właściwym organem I instancji jest instytucja zarządzająca lub pośrednicząca (ale tylko jst), na podstawie stosownego upoważnienia (art. 207 ust.12 nuofp). Natomiast w postępowaniu egzekucyjnym dla decyzji orzekających o zwrocie płatności oraz współfinansowania właściwym organem jest naczelnik urzędu skarbowego. Zwroty środków przekazanych beneficjentowi w formie płatności, jak i współfinansowania będą dokonywane w analogiczny sposób, na podstawie przepisów art. 207.

Podsumowując, główne konsekwencje przyjęcia nowego system przepływów finansowych dla IZ RPO to: obowiązek dostosowania dokumentów i wytycznych do przepisów nufp oraz aktów wykonawczych, zawarcie umowy z BGK (dotyczącej przekazywania zleceń płatności oraz korzystania z sytemu bankowości elektronicznej Banku), zmiana wzorów umów/decyzji o dofinansowanie projektów oraz treści niektórych dokumentów programowych, uwzględnienie dwóch procedur przekazywania środków (środki odpowiadające wkładowi UE oraz środki współfinansowania krajowego) oraz dostosowanie się (w zakresie wypłaty dofinansowania krajowego) do określonych przez BGK terminów płatności.

Wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych przebudowuje system przepływów finansowych dla Regionalnych Programów Operacyjnych. Przyjęte rozwiązania mogą przyczynić się do podniesienia efektywności gospodarowania bezzwrotnymi środkami pomocowymi, należy jednak dołożyć wszelkich starań aby proces dostosowawczy wszystkich uczestników procesu wdrażania RPO do zmienionych zasad przekazywania i wydatkowania środków w ramach Programów przebiegł sprawnie i terminowo.

Źródła:

• Ustawa z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104)
• Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240)
• Nowa ustawa o finansach publicznych – konsekwencje dla systemu finansowania wdrażania programów współfinansowanych ze środków UE,
• Minister Rozwoju Regionalnego, 2.11.2009r.
• Teksty Kontraktów Wojewódzkich po zmianach w związku z nową ustawą o finansach publicznych.
• www.funduszeeuropejskie.gov.pl.