Raport specjalny Horyzonty Bankowości 2016: Nowy funkcjonalizm

Maria Dunin-Wąsowicz

Od niemal dziesięciu lat Unia Europejska zmaga się z kolejnymi kryzysami. Jednym z ich efektów jest intensywna debata o wykorzystywanym w wątpliwy sposób przez agencje ratingowe (Credit Rating Agencies, CRAs) prawie do ferowania opinii o zdolności rządów do wypełnienia przyjmowanych przez nie zobowiązań finansowych.

Agencje też się mylą

Ewidentnie błędne oceny agencji, ujawnione i udowodnione przez badaczy w ostatnich kilku latach, spowodowały, że budowana z górą od stu lat nienaganna reputacja tych instytucji, badających wiarygodność kredytową państw, rozpadła się w ostatnich latach jak domek z kart. Po raz pierwszy została poważnie nadszarpnięta przy okazji kryzysu wschodnioazjatyckiego w drugiej połowie lat 90. XX w. Okazało się wówczas, że ratingi państw były permanentnie zdezakutalizowane. Problemy z nierzetelnymi ratingami pojawiły się również w związku z bańką internetową w 2001 r. Powtarzające się kłopoty z ocenami agencji ratingowych zrodziły podejrzenie, że ich działalność może mieć ograniczony związek z technicznym – funkcjonalnym – podejściem do oceny stanu finansów państwa, za to zbyt wiele z polityką. Wydarzenia kryzysu 2008+ potwierdziły tę hipotezę (OECD 2010).

To jasne, że CRAs nie wywołały kryzysu. Ale ich pozytywne oceny źle funkcjonujących instytucji finansowych umożliwiły jego erupcję. To wystarczający powód, by w UE, jak i w USA zdecydowano o reformach funkcjonowania tych instytucji. Działania reformatorskie nie przełożyły się automatycznie na odbudowę zaufania do CRAs. Przykładem zdystansowanego stosunku do tych instytucji może być Polska. W początkach lat 90. należały one w ocenie opinii publicznej do bodaj najważniejszych i najpoważniejszych mierników jakości funkcjonowania państwa. Polska – która w tamtym czasie z mozołem zaczęła budowę swoich instytucji finansowych – z niepokojem oczekiwała na wszelkie wyceny S&P lub Moody’s. Rating A- witano z dumą i fanfarami. Decyzję S&P z 16 lutego 2016 r. o obniżeniu ratingu do poziomu 3B+ przyjęto w rządzie i banku centralnym bez widocznego niepokoju. Czy słusznie?

Nie ma jednej odpowiedzi na tak postawione pytanie. Komisja Europejska (2015) zaznacza, że brak profesjonalizmu wielu agencji nie może być powodem do zanegowania istnienia tych instytucji. Przeciwnie. Podkreśla wręcz znaczenie ratingu dla właściwego funkcjonowania państwa, stwierdzając, że „…szczególnie istotne jest, by ratingi państw były rzetelne i przejrzyste, by inwestorzy byli w stanie właściwie zrozumieć jego wymowę…”. Co oznacza, iż na zagadnienie instytucji ratingowych warto patrzyć co najmniej z kilku punktów widzenia. Do najważniejszych należy zaliczyć trzy kwestie: ich znaczenie jako sektora przemysłu finansowego, reformę sektora ratingowego oraz debatę regulacyjną wokół zasad funkcjonowania firm ratingowych.

Przemysł ratingowy

Kilka instytucji ratingowych powstałych w początkach XX w. stało się podstawą potężnego przemysłu kontrolowanego przez kilku wpływowych graczy na świecie. Do najbardziej znanych i o największym zasięgu oddziaływania należały Moody’s, S&P oraz Fitch. Tworzyły tzw. Wielką Trójkę ratingową, stanowiąc klasyczną oligopolistyczną strukturę zgodnie ze wskaźnikiem pomiaru koncentracji rynku (Wskaźnik Herfindahla-Hirschmana). Do 2011 r. tylko te trzy firmy kontrolowały ok. 95 proc. światowego rynku finansowego. Jak pisał w początkach lat 90. Thomas L. Friedman, dziennikarz „The New York Times”: „W mojej ocenie dzisiaj na świecie są dwie superpotęgi. Jedną są USA, drugą – Moody’s Bond Rating Service. USA może Cię zniszczyć bombami, Moody’s może Cię zniszczyć ratingiem…. doprawdy nie wiem, która z tych potęg jest bardziej niebezpieczna”.

Demonopolizacja rynku CRAs musi być w tej sytuacji procesem trudnym i rozłożonym na lata. Zmiany w tym przemyśle są jednak niezbędne, począwszy do naprawy atmosfery wokół Wielkiej Trójki po skandalach odnotowanych w latach 2006-2009 w wyniku ich ówczesnej działalności. Należały do nich m.in. obniżenie standardów zbierania danych na temat ocenianych instytucji, ukrywanie lub mistyfikacja danych, wysokie ratingi dla bankrutujących instytucji, brak procedur opracowywania danych, posługiwanie się danymi pochodzących od sponsorów CRAs. Pierwszym, bodaj najbardziej znanym publicznie wydarzeniem, które położyło się długim cieniem na prestiżu agencji ratingowych, było bankructwo amerykańskiej firmy Enron ogłoszone 3 grudnia 2001 r., a więc zaledwie pięć dni po obniżeniu jej ratingu przez agencje ratingowe. Historia ratingowa członków strefy euro też daje wiele do myślenia. Oto żaden kraj ze strefy nie miał obniżonego ratingu w latach 1999 -2008 mimo nieprzestrzegania przez nie – i to wielokrotnie – procedury nadmiernego deficytu. Podobnie hojnie były przyznawane ratingi w latach kryzysu 2009 -2013 (patrz: 1.)! Co trudne do uwierzenia, Grecja, która została zmuszona do restrukturyzacji zadłużenia w lutym 2012 r. miała niezmiennie wysoki – przyznany w połowie lat 80. – rating A aż do czerwca 2010 r. w odniesieniu do wiarygodności kredytowej. Podobnie wysoki rating na poziomie inwestycyjnym był utrzymywany do stycznia 2011 r. Według niedawnego raportu Komisji Europejskiej (...