Raport EFRWP: „Bariery instytucjonalne rozwoju przedsiębiorczości na obszarach wiejskich”

Autorzy raportu zwracają uwagę, że mimo dobrze przygotowanych dokumentów planistycznych na poziomie UE i krajowym, nadal nie obserwujemy przełomu w tworzeniu pozarolniczych miejsc pracy na obszarach wiejskich.

Głównymi przyczynami takiej sytuacji są:

• słabość otoczenia zewnętrznego, które powinno sprzyjać zakładaniu i prowadzeniu małych i średnich przedsiębiorstw, a tak nie jest,
• niski poziom integracji i koordynacji programów wsparcia,
• ich silna sektorowość,
• nastawienie w programach aktywizacji bezrobocia na ilość, nie jakość,
• biurokracja,
• niewystarczające działania, mogące skutecznie uruchomić endogeniczny potencjał mieszkańców wsi,
• promowanie rozwiązań nie zawsze dostosowanych do rzeczywistych potrzeb mieszkańców wsi, szczególnie peryferyjnie położonych w stosunku do dużych miast,

a także szereg innych czynników, które w wielu przypadkach zostały tylko zasygnalizowane. Uzasadnia to konieczność podjęcia dalszych, pogłębionych badań, podejmujących tę problematykę również w ujęciu regionalnym. Potrzebne jest nowe podejście do polityki rozwoju przedsiębiorczości na obszarach wiejskich.

Raport EFRWP zawiera analizy przygotowane na podstawie dokumentów rządowych, samorządowych i instytucji europejskich, jak również wnioski z badań jakościowych przeprowadzonych przez EFRWP wśród przedsiębiorców działających na terenach wiejskich.

Uczestnicy badania wśród głównych barier rozwoju wskazali:

• obowiązujące przepisy prawne i ich niedopasowanie do realiów funkcjonowania mikrofirm na wsi,
• niski poziom rozwoju infrastruktury technicznej i socjalnej,
• utrudniony dostęp do kapitału.

Wybrane problemy obszarów wiejskich w Polsce w świetle rozwoju przedsiębiorczości na tych obszarach

Do zjawisk, które zachodzą na obszarach wiejskich i mają wpływ na rozwój sektora MŚP, można zaliczyć:

1. Zmieniającą się strukturę zatrudnienia i zaludnienia obszarów wiejskich

   Na obszarach wiejskich mieszka 39% ludności Polski. Liczba ta przez ostatnie lata utrzymuje się na podobnym poziomie, natomiast zmianie uległ rozkład przestrzenny zaludnienia terenów wiejskich. Wzrasta liczba ludności mieszkającej na terenach podmiejskich, a wyludniają się tereny oddalone od większych miast. Wyludnianie ma najostrzejszy wymiar na terenach Polski wschodniej i centralnej.

   Spada udział osób pracujących w rolnictwie z 15,8% w 2007 r. do 13,4% w 2009 roku, choć na tle średniej unijnej (w 2009 r. 5,1% w EU27, a 3,1% w UE15) nadal pozostaje na bardzo wysokim poziomie.
   Z blisko 1,6 miliona gospodarstw rolnych w Polsce, tylko co dziesiąte może zostać uznane za konkurencyjne i będące w stanie zapewnić zadowalające dochody rodzinom rolniczym. Coraz mniejsza cześć mieszkańców wsi uzyskuje dochody z pracy na roli. Szacuje się, że nie więcej niż 40% gospodarstw domowych na wsi posiada związki z ziemią. Proces ten uległ znacznemu przyśpieszeniu po akcesji i jednoznacznie wskazuje kierunek zachodzących zmian i rosnącą rolę pozarolniczych miejsc pracy w strukturze zatrudnienia ludności wiejskiej.

   Rosnące wykształcenie ludności wiejskiej (udział mieszkańców wsi posiadających wykształcenie wyższe w ciągu 20 lat wzrósł z 1,8% do 7,5%) nie przekłada się na spadek bezrobocia na wsi. Młodzi, wykształceni Polacy nie znajdują na wsi ofert pracy odpowiadających ich aspiracjom i możliwościom. Wieś nadal jest postrzegana jako miejsce ograniczające szanse życiowe. Liczba zarejestrowanych bezrobotnych na wsi wyniosła w 2009 r. 743 tys. – czyli 43,3% ogółu bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy. Większość bezrobotnych stanowią osoby w wieku do 34 lat (ich udział w liczbie bezrobotnych wyniósł na wsi 63,7%) i związane z rolnictwem (udział bezrobotnych w wieku do 34 lat związanych z rolnictwem wyniósł aż 83,1%). Ponadto, szacuje się, że poziom ukrytego bezrobocia na wsi może wynosić nawet ok. 900 tys. osób.

2. Rozbieżności w oczekiwaniach rolników i pozostałych mieszkańców obszarów wiejskich

   Oczekiwania rolników prowadzących konkurencyjne gospodarstwa są odmienne od pozostałej aktywnej zawodowo ludności wiejskiej i koncentrują się przede wszystkim na instrumentarium wspierającym konkurencyjność i dochody z rolnictwa. Natomiast pozostali rolnicy i mieszkańcy wsi oczekują przede wszystkim wsparcia sprzyjającego poprawie warunków życia na wsi, w tym wsparcia procesów tworzenia nowych miejsc pracy.

   Dodatkowo, w ramach UE funkcjonują dwa odrębne systemy wsparcia realizowane w ramach polityki spójności i wspólnej polityki rolnej (II filar WPR), które są ze sobą słabo skoordynowane na poziomie Wspólnoty i krajowym. Braki te wpływają na niską skuteczność prowadzonych działań w obszarze rozwoju przedsiębiorczości na terenach wiejskich.

   W 2008 r. na obszarach wiejskich było zarejestrowanych 928,5 tys. podmiotów gospodarczych, co stanowiło ponad 24 proc. wszystkich podmiotów zarejestrowanych w REGON. Wskaźnik przedsiębiorczości (mierzony liczbą podmiotów gospodarczych przypadających na 1000 mieszkańców) był w 2008 roku dwukrotnie niższy na obszarach wiejskich niż w miastach, i wyniósł 62,5 (w mieście 121,5).

3. Model polaryzacyjno-dyfuzyjny rozwoju kraju nie jest korzystny dla rozwoju obszarów wiejskich

   Promowany przez rząd model polaryzacyjno-dyfuzyjny rozwoju kraju kieruje główne wsparcie na ośrodki miejskie. Zamiast zwiększenia spójności i zrównoważonego rozwoju kraju, zwiększeniu ulegnie polaryzacja i dwubiegunowość rozwoju, a tym samym problemy rozwojowe obszarów wiejskich oddalonych od miast mogą się jeszcze bardziej pogłębić.

Strategia wsparcia MŚP w dokumentach a efektywność działania

Przeprowadzona analiza dokumentów planistycznych pozwala stwierdzić, że obecnie Polska nieźle radzi sobie w sferze budowy dokumentów strategicznych: trafne diagnozowanie problemów, właściwe definiowanie celów i kierunków interwencji oraz kreowania niezbędnych instrumentów wsparcia. Analiza ta potwierdziła także spójność głównych celów w przypadku większości wybranych do analizy strategii krajowych i proponowanych kierunków interwencji. O wiele słabiej wygląda rzeczywiste wdrożenie działań nakierowanych na przedsiębiorczość i tworzenie pozarolniczych miejsc pracy.

Trudności w pozyskiwaniu środków na nowe miejsca pracy z programów rolnych i rozwoju obszarów wiejskich

Analiza oraz doświadczenia programów pomocy unijnej (np. efekty wdrażania Sektorowego Programu Operacyjnego Restrukturyzacja i modernizacja sektora rolnego i rozwój obszarów wiejskich w latach 2004-2006, czy Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich PROW 2007-2013) pokazują, że pomimo skierowania dużych środków finansowych na dywersyfikację dochodów w kierunku działalności nierolniczej, czy na tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw na wsi, poziom ich wykorzystania pozostał daleki od oczekiwań. W SPO Restrukturyzacja… budżet działania ukierunkowanego na dywersyfikację dochodów rolniczych musiał zostać zredukowany aż o ponad 60%. Na 7 tys. złożonych wniosków, zaledwie 2 tys. zostało rozpatrzonych pozytywnie.

Według danych MRiRW na koniec września 2011 r. w PROW 2007-2013 w działaniu dotyczącym różnicowania dochodów rolników, 34% złożonych wniosków zostało odrzuconych, a w działaniu poświęconym wsparciu tworzenia i funkcjonowania mikroprzedsiębiorczości wiejskiej liczba odrzuconych wniosków stanowiła 45%. W PROW 2007-2013, pomimo przeznaczenia do dyspozycji mieszkańców wsi ponad 4 mld złotych na rozwój różnych form przedsiębiorczości (co stanowi niecałe 8% programu), poziom wykorzystania środków w czwartym roku wdrażania programu jest stosunkowo niski, a liczba odrzuconych wniosków wysoka. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy są prawdopodobnie skomplikowane i trudne do zrozumienia dla potencjalnych beneficjentów zasady wyboru projektów i kryteria dostępu do wsparcia. Są to bariery trudne do pokonania szczególnie dla tych, którzy po raz pierwszy aplikują o wsparcie lub borykają się z trudnościami zgromadzenia środków na współfinansowanie inwestycji.
W tym kontekście zastanawia stosunkowo skuteczne sięganie po środki z programów finansowanych
z funduszy strukturalnych UE.

Wysoki poziom wykorzystania wsparcia z funduszy strukturalnych przez sektor MŚP

Przedsiębiorcy wiejscy mogą też korzystać ze wsparcia na szkolenie, doradztwo i inwestycje z funduszy strukturalnych UE (Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego), które są dostępne dla wszystkich przedsiębiorstw bez względu na lokalizację działalności. Brakuje jednak publicznie dostępnych danych wskazujących, jak często przedsiębiorcy wiejscy korzystali z tych dotacji, zarówno w poprzednim okresie programowania (2004-2006), jak i obecnie (2007-2013). Dostępne dane dotyczą poziomu wykorzystania funduszy przez przedsiębiorców z obszarów wiejskich w ramach regionalnych programów operacyjnych. Ich analiza wskazuje, że przedsiębiorstwa z sektora MŚP na obszarach wiejskich dobrze radzą sobie z pozyskiwaniem pieniędzy z programów regionalnych. Firmy z obszarów wiejskich stanowiły ponad 27% wszystkich firm, które uzyskały dofinansowanie w ramach regionalnych programów operacyjnych. Jest to zatem wynik zaskakująco dobry, zważywszy na to, że firmy wiejskie stanowią około ¼ wszystkich podmiotów gospodarczych w kraju. W ujęciu wartościowym, przedsiębiorcy wiejscy uzyskali około 37,5% całości dofinansowania projektów przedsiębiorców w programach regionalnych, choć udział przedsiębiorców wiejskich w puli pozyskanych dotacji jest zróżnicowany regionalnie. W ujęciu ilościowym najwięcej firm z terenów wiejskich uzyskało dotacje w województwach: wielkopolskim, podkarpackim i opolskim (ponad 40% beneficjentów- przedsiębiorców). W ujęciu wartościowym najwyższe pozycje mają województwa: wielkopolskie, podkarpackie, świętokrzyskie, lubuskie i opolskie. W tych regionach wartość dotacji dla przedsiębiorstw wiejskich w ogólnej puli dotacji dla firm waha się od 49 do ponad 68%. Wysoka lokata województwa wielkopolskiego nie dziwi, ponieważ jest to jeden z regionów o najwyższym odsetku firm zlokalizowanych na obszarach wiejskich i jednym z najwyższych wskaźników nasycenia przedsiębiorczością na obszarach wiejskich. Poza województwem podkarpackim, przedsiębiorcy z Polski Wschodniej słabiej radzą sobą z pozyskiwaniem środków unijnych.

Bariery rozwoju sektora MPŚ na terenach wiejskich w opinii przedsiębiorców

EFRWP przeprowadził badania fokusowe wśród przedsiębiorców z terenów wiejskich z województwa małopolskiego i mazowieckiego. Na podstawie tych badań oraz raportów i ekspertyz różnych gremiów, można stwierdzić, że od strony formalnej przedsiębiorczość na terenach wiejskich nie różni się istotnie od przedsiębiorczości w miastach.

Podstawową barierą rozwoju przedsiębiorczości na obszarach wiejskich w Polsce jest słabość otoczenia zewnętrznego, ułatwiającego zakładanie i funkcjonowanie małych i średnich przedsiębiorstw MSP. Badani przedsiębiorcy wiejscy, bazując na własnych doświadczeniach oraz obserwacjach otoczenia, do głównych barier rozwoju przedsiębiorczości na obszarach wiejskich zaliczyli:

1. Obowiązujące przepisy prawa
   Mówiąc o problemach w zakresie obowiązującego prawa badani wskazali niezwykłą drobiazgowość przepisów i ich niejasność oraz niedopasowanie przepisów do realiów funkcjonowania mikro firm na wsi. Warto podkreślić fakt, że władze gminne wsparcie dla przedsiębiorców najczęściej ograniczają do budowy właściwej infrastruktury technicznej (dróg, sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, przygotowania terenów pod inwestycje). Jest to ważne, ale należy pamiętać również o aspektach związanych z obsługą przedsiębiorcy (tzw. jedno okienko) i współpracą przedsiębiorców z administracją lokalną. Mimo wskazanych problemów respondenci dostrzegli także pozytywne zmiany zachodzące w tym zakresie.
2. Niski poziom kapitału społecznego
   Niski poziom rozwoju kapitału społecznego głównie w sferze relacji przedsiębiorców z samorządami
   i poszczególnymi szczeblami administracji państwowej. Jedną z przyczyn takiej sytuacji, także wskazywaną jako bariera rozwoju przedsiębiorczości – jest brak zaufania pomiędzy instytucjami, ale
   i mieszkańcami i władzami różnego szczebla. Zła komunikacja, niechęć do podejmowania kontaktów, wszystko to utrudnia rozwój przedsiębiorczości i zniechęca do podejmowania aktywności.
3. Utrudnienia w dostępie do kapitału
   Istotną barierą dla przedsiębiorców są ograniczone możliwości pozyskania finansowania bankowego, wynikające z braku zdolności kredytowej czy zabezpieczeń wymaganych przez banki. Problem ten dotyczy wszystkich firm z sektora MŚP w Polsce. Analiza literatury wykazuje, że zaledwie 4,1% przedsiębiorców korzysta z kredytu bankowego przy uruchomieniu działalności, ale już wśród tej samej grupy w drugim roku działalności z kredytu korzysta 21,8% przedsiębiorców. Generalnie poziom finansowania działalności inwestycyjnej i operacyjnej długiem wśród MŚP wynosi zaledwie 18,4%. Wynika to zarówno z dużej niechęci przedsiębiorców do zadłużania się, ale również z trudności w znalezieniu zabezpieczenia kredytu w wystarczającym wymiarze. Pomoc w tym zakresie oferują programy wsparcia unijnego oraz system funduszy pożyczkowych, gwarancyjnych i poręczeniowych (np. FDPA, FWW, EFRWP).

Obszary wymagające zmian dla lepszego rozwoju MŚP na terenach wiejskich

Kompleksowość, złożoność, jak i przestrzenny charakter problemów rozwoju obszarów wiejskich oraz słaba koordynacja dotychczas realizowanych polityk, w swej istocie sektorowych, skłaniają do sformułowania wniosku o potrzebie nowego podejścia do polityki rozwoju obszarów wiejskich, w jej wymiarze pozarolniczym.

Deregulacja i wdrożenie e-administracji

Konieczne jest większe zrozumienie specyfiki działania MŚP i odchodzenie od regulowania każdej możliwej aktywności gospodarczej w sposób daleko wykraczający poza konieczną ochronę zdrowia i interesu konsumenta oraz wdrożenie w procesie stanowienia prawa zasady promowanej przez UE „w pierwszej kolejności myśl na małą skalę” („Think Small First”). Dostosowanie przepisów i obciążeń regulacyjnych do realiów małych podmiotów gospodarczych jest konieczne. W tym względzie znacznym ułatwieniem dla przedsiębiorców byłoby faktyczne, a nie deklaratywne, wdrożenie e- administracji w Polsce i zintegrowanie systemów informatycznych instytucji publicznych. Przyniesie to dwojakiego rodzaju korzyści: zmniejszy obciążenia biurokratyczne przedsiębiorców (przepływ i wymiana informacji między instytucjami publicznymi) oraz zredukuje koszty transakcyjne działalności zarówno po stronie samych przedsiębiorców, jak i po stronie administracji publicznej, a tym samym wpłynie na poprawę efektywności działania systemu obsługi przedsiębiorców.

Zmiany w zakresie kształcenia

Przedsiębiorczość to coś więcej niż tylko umiejętność prowadzenia własnej działalności gospodarczej. To kompetencja życiowa i dlatego formowanie i rozwijanie postaw przedsiębiorczych wśród młodzieży szkolnej i akademickiej powinno być elementem procesu kształcenia obejmującego: nabywanie umiejętności samodzielnego podejmowania decyzji, większej pewności siebie, dopuszczanie możliwości popełnienia błędu, umiejętność pracy w grupie i komunikowania się. Oznacza to konieczność modyfikacji systemu kształcenia. Nabyte kompetencje i umiejętności powinny być weryfikowane w praktyce poprzez realizację konkretnych projektów za zakresu przedsiębiorczości, zgodnie z zasadą „learning by doing”. Na poziomie szkolnictwa wyższego powinno to być stwarzanie studentom możliwości bezpośredniej współpracy z biznesem w formie praktyk i staży zawodowych oraz tworzenia studenckich inkubatorów przedsiębiorczości. Z kolei jako zachętę dla przedsiębiorców należy rozważyć możliwość przywrócenia – już stosowanych w przeszłości – instrumentów, takich jak odpisy i ulgi podatkowe dla firm aktywnie angażujących się w tworzenie miejsc pracy dla młodych ludzi. Istotą tak zmodyfikowanego systemu edukacji jest zwiększenie w programach edukacyjnych udziału zajęć praktycznych oraz utworzenie platformy współpracy z przedsiębiorcami, na korzystnych dla obu stron warunkach.

Dotychczasowe programy interwencji na rynku pracy, realizowane przez Urzędy Pracy, są nieskuteczne. Potwierdza to alarmująca już skala bezrobocia, szczególnie wśród młodych ludzi. Należy zmienić podejście do realizacji mechanizmów rynku pracy. W szczególności należy stworzyć alternatywę dla publicznego systemu wsparcia i pomocy dla bezrobotnych, w postaci organizacji pozarządowych i prywatnych agencji pracy, które z powodzeniem radzą sobie z grupami bezrobotnych wymagających działań miękkich i dotacji/pożyczek na uruchomienie własnej działalności gospodarczej. Natomiast państwo powinno skoncentrować się na grupie osób długotrwale pozostających poza rynkiem pracy, grupie zmarginalizowanych (np. członkowie społeczności na byłych terenach popegeerowskich), które wymagają kosztownych i systemowych programów o wielokierunkowym oddziaływaniu.

KSOW jako platforma promocji rozwoju przedsiębiorczości

Wymiana doświadczeń i sprawdzonych metod wspierania oraz promowania przedsiębiorczości wymaga stworzenia innowacyjnego rozwiązania instytucjonalnego. Krajowa Sieć Obszarów Wiejskich (KSOW), powiązana z sieciami europejskimi oraz finansowana w sposób trwały z funduszy unijnych, jest najbardziej odpowiednią do tego celu strukturą instytucjonalną. KSOW może stać się instytucjonalną platformą promocji i wsparcia rozwoju przedsiębiorczości na obszarach wiejskich. Powiązania lokalne i regionalne KSOW, sieci współpracy, powinny w większym stopniu być ukierunkowane na aktywizowanie społeczności lokalnych, w szczególności na obszarach zapóźnionych w rozwoju i jak dotychczas słabiej wykorzystujących możliwości oferowane w unijnych programach wsparcia. W tym kontekście niezwykle istotne jest większe uspołecznienie i zdemokratyzowanie sposobu działania KSOW na szczeblu krajowym i w regionach. Tu też jest miejsce i kapitalna rola do odegrania dla tzw. III sektora.

Stworzenie sieci współpracy – nowy system rozwoju i wsparcia przedsiębiorczości na obszarach wiejskich

Dotychczasowe działania w zakresie tworzenia pozarolniczych miejsc pracy na terenach wiejskich przyniosły stosunkowo słabe efekty. Postuluje się stworzenie nowego kompleksowego systemu rozwoju przedsiębiorczości i wsparcia MSP na obszarach wiejskich, funkcjonującego na zasadzie łańcucha powiązanych i następujących po sobie działań. Taki system będzie w stanie zaoferować ustawiczne wspieranie przedsiębiorców (także tych potencjalnych) w zakresie kształcenia umiejętności i rozwijania kreatywności oraz zdolności do podejmowania ryzyka w biznesie. Ogniwami tego łańcucha wsparcia powinny być warsztaty kreatywności i innowacyjności (generowanie pomysłów na biznes, wzmacnianie wiary w powodzenie nowych pomysłów), kształcenie podstawowych umiejętności i kompetencji biznesowych, szkolenia z zakresu zarządzania zmianą i ryzykiem, umiejętności poszukiwania zewnętrznego finansowania, sieciowanie i zdolność współpracy w celu wspólnego rozwiązywania problemów oraz wymiany dobrych praktyk, mentoring oraz ciągłe wsparcie techniczne, także po uruchomieniu działalności. Instytucją predysponowaną do realizacji przynajmniej części tych zadań są Ośrodki Doradztwa Rolniczego (ODR), których potencjał powinien w znacznie większym stopniu być przeorientowany w tym kierunku. W tym świetle celowe jest zwiększenie zaangażowania ODR w działania sprzyjające rozwojowi przedsiębiorczości na wsi.

Działania te przede wszystkim powinny być adresowane do następujących grup na obszarach wiejskich:

• młodzi ludzie, którym należy stworzyć możliwość zarobkowania na wsi, w celu przeciwdziałania wyludnianiu się terenów wiejskich,
• kobiety wiejskie, celem pobudzania ich aktywności ekonomicznej, tworzenia dodatkowych pozarolniczych źródeł utrzymania gospodarstw domowych, zachęcania do pozostania na wsi,
• rolnicy prowadzący tzw. gospodarstwa samozaopatrzeniowe lub produkujący w niewielkim stopniu na rynek, celem stworzenia im dodatkowego źródła utrzymania, czy też umożliwienie „wyjścia” z rolnictwa.

Zwiększona rola samorządów

Konieczny jest autentyczny udział partnerów społecznych i organizacji przedsiębiorców w procesie promowania i wspierania postaw przedsiębiorczych. Środowisko przedsiębiorców powinno dostrzegać korzyści z udziału w programach promujących postawy i zachowania przedsiębiorcze. Ich aktywny udział będzie służył większej efektywności i skuteczności wydatkowania środków publicznych na rzecz wspierania i promowania przedsiębiorczości (dopasowania programów szkoleniowych do autentycznych potrzeb rynku pracy). Do tego konieczna jest jednak zmiana postaw lokalnych władz. Nowoczesny samorząd powinien podejmować współpracę z podmiotami gospodarczymi, tworzyć warunki, które zachęcą je do aktywnego uczestnictwa w życiu lokalnej społeczności. Samorząd nie może ograniczać się jedynie do wypełniania podstawowych funkcji w zakresie obsługi administracyjnej podmiotów gospodarczych, wymaganego prawem konsultowania aktów prawnych i strategicznych dokumentów o zasięgu lokalnym czy decyzji administracyjnych. Istnieje potrzeba stworzenia forum stałej, partnerskiej współpracy między środowiskiem samorządowców i przedsiębiorców. Samorząd potrzebuje jednak po drugiej stronie partnera w postaci dobrze zorganizowanego środowiska przedsiębiorców, zdolnego do reprezentowania swoich interesów.