Przeżyłem to: Jak zorganizować dobrą gospodarkę odpadów w Polsce?

Małgorzata Chudzińska

Są to niepokojące fakty, które rysują sytuację gospodarki odpadowej w Polsce. Jakie są ich efekty? – W naszym kraju pali się wszystkie dające się spalić odpady w piecu, zatruwając z wzajemnością całą okolicę. To zwały śmieci porzuconych w lesie, nad rzeką, przy torach kolejowych i w innych, mniej lub bardziej malowniczych miejscach. Wskutek takich działań mamy do czynienia ze smogiem w powietrzu, brudnymi polami i lasami oraz nieczytelnym rozłożeniem kosztów, które powinni ponosić wytwarzający odpady zgodnie z zasadą zanieczyszczający płaci – podkreśla Piotr Szewczyk, wieloletni dyrektor Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych „Orli Staw” (ZUOK) w Prażuchach Nowych k. Kalisza i ekspert w zakresie gospodarki odpadowej. Ma on ogromne doświadczenie jako beneficjent niezwykle skomplikowanego i profesjonalnie zrealizowanego projektu pod nazwą „Kalisz – gospodarowanie odpadami stałymi”, współfinansowanego ze środków Funduszu Spójności.

Jak wygląda nasza sytuacja na tle krajów członkowskich UE?

Polskiej gospodarce wodno-kanalizacyjnej i odpadowej towarzyszy ogromny chaos prawny oraz brak zorganizowanego (tj. sprawdzonego w praktyce) schematu działania, który za to od wielu lat funkcjonuje i doskonale zdaje egzamin w krajach UE-15. Jak to możliwe? Odpowiedzialnym za realizację zadań w zakresie zagospodarowania odpadów jest lokalna władza, będąca jednocześnie dysponentem tego systemu. Piotr Szewczyk zwraca uwagę na fakt, iż obowiązujące w tych krajach prawodawstwo określa graniczne parametry, za których spełnienie odpowiada samorząd. Owe zadania realizowane są głównie przez regionalne organizacje lokalnych samorządów, działające w formie porozumień międzygminnych lub związków komunalnych. Taki system pozwala kompleksowo organizować model gospodarki odpadowej przy jednoczesnym spełnieniu wszelkich wymagań prawnych w tym zakresie. Mając do dyspozycji środki zebrane od mieszkańców w postaci tzw. opłaty śmieciowej, samorząd organizuje system poprzez wyłonienie w drodze przetargów i długoletnich umów podmiotów realizujących poszczególne zadania. W większości przypadków zadania w zakresie gospodarki odpadowej realizują podmioty prywatne, natomiast organ samorządowy czuwa jedynie nad ich poprawnym przebiegiem w ramach ustalonych wcześniej zasad. Skutkiem tak zorganizowanego postępowania jest funkcjonowanie kompleksowych wariantów działania opartych na procesach zbierania, sortowania, kompostowania i biostabilizacji oraz spalania pozostałych, już nienadających się do recyklingu, ale posiadających odpowiednią wartość opałową odpadów.

Owe systemy funkcjonują w Niemczech, Austrii, Holandii i całej Skandynawii. Biorąc pod uwagę różnice między państwami członkowskimi UE-15 i UE-12 w zakresie poziomu recyklingu i ograniczenia składowania w stosunku do odpadów wytworzonych, efekty realizacji omawianych modeli zagospodarowania śmieci są widoczne. Według danych Europejskiej Agencji Środowiska, ze względu na stały rozwój gospodarek krajów UE-12 i zmiany sposobów konsumpcji w ciągu najbliższych 15 lat nastąpi znaczny wzrost ilości wytworzonych odpadów. Niemniej jednak przewiduje się, że do 2020 r. recykling oraz inne działania prowadzące do odzysku materiałów wzrosną z obecnego poziomu 36 proc. do ok. 42 proc., natomiast spalanie odpadów prawdopodobnie wzrośnie do ok. 25 proc. Zatem, ile jeszcze długofalowych działań w tym zakresie przed Polską?

Jak to robią nasi sąsiedzi?

P. Szewczyk twierdzi, że problem gospodarki odpadami w krajach UE-15 jest raczej rozwiązany. Wyjątkiem są natomiast południowe Włochy z niechlubnym Neapolem, o którym ostatnio dość głośno. – Problem ten jest skutkiem nie tyle wadliwego systemu, ile patologicznej jego realizacji. Za te błędy i zapóźnienia zapłacą oczywiście wszyscy mieszkańcy – analizuje dyrektor kaliskiego ZUOK. Większość państw starej Unii posiada system zagospodarowania odpadów, który zapewnia wysoki poziom recyklingu oraz odzysk materiałowy lub energetyczny pozostałych frakcji. Zdaniem P. Szewczyka pozwala to produkować energię cieplną w większości dla celów komunalnych oraz w ramach kogeneracji zieloną energią elektryczną. – Takie rozwiązanie systemowe wymaga znacznych nakładów inwestycyjnych, jednak przynosi ono wymierne korzyści środowiskowe i ekonomiczne dla całego społeczeństwa. System taki funkcjonuje na terenie Skanii (południowa Szwecja), gdzie stare zrekultywowane składowisko w okolicy Helsinborgu stało się terenem lokalizacji zakładu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, w skład którego wchodzą elementy sortowania, demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, kompostowania frakcji biodegradowalnej z produkcją kompostu, produkcji biogazu w instalacji fermentacji stosowanego następnie do napędzania autobusów komunikacji miejskiej. Pozostałości po tych procesach trafiają do zakładu termicznego przetwarzania odpadów zlokalizowanego w Malmö, gdzie są spalane, zapewniając jednocześnie energię dla miejskiego systemu ciepłowniczego. Całości tego obrazu, niewidocznego bezpośrednio z punktu widzenia obywatela, dopełnia sieć punktów gromadzenia odpadów zbieranych selektywnie. Są to miejsca, gdzie każdy mieszkaniec może (jest do tego motywowany), dostarczać odpady, które nie mają prawa trafić do jego przydomowego kubła na śmieci, tj. odpady budowlane i poremontowe, wielkogabarytowe, zużyty sprzęt elektroniczny i elektryczny, odpady niebezpieczne i problemowe oraz biodegradowalne zielone. Osoba zarządzająca obiektem, poza sprawowaniem opieki nad logistyką, służy także fachową poradą i pomocą. W Polsce o takim modelu zagospodarowania odpadów i obiektach możemy tyko pomarzyć – mówi Piotr Szewczyk.

Większość odpadów komunalnych jest unieszkodliwiana przez składowanie

Kluczem prawidłowego funkcjonowania takiego systemu jest strumień finansowy pochodzący z opłat wnoszonych przez mieszkańców do kasy samorządu lub utworzonej przez niego jednostki odpowiedzialnej jednocześnie za jego realizację. Dyrektor kaliskiego ZUOK dodaje, że z wydatkowania tych środków i efektów rozliczenie następuje przy urnach wyborczych. Istotne jest tu także bilansowanie strumieni odpadów wytwarzanych na danym terenie z możliwościami ich przetwarzania w zgodzie z obowiązującym prawem. Ma ono charakter długofalowy i pozwala zawrzeć kontrakty z podmiotami, w większości prywatnymi. Ponoszą one nakłady inwestycyjne, zyskując w zamian stabilność warunków współpracy i pewność strumienia odpadów, którym zarządza zleceniodawca, czyli lokalny samorząd.

Przeszkody w realizacji projektów odpadowych w Polsce

Piotr Szewczyk stanowczo podkreśla, że dla realizacji zadań inwestycyjnych w zakresie polskiej gospodarki odpadowej potrzeba jedynie skorzystać ze sprawdzonych wzorów. – Zarządzanie strumieniem odpadów winno kroczyć tą samą drogą, co odpowiedzialność za ich zagospodarowanie, a oba te elementy muszą wspierać środki finansowe z tym związane. Taką rolę na danym terenie może pełnić tylko samorząd w postaci gminy, związku gmin, porozumienia międzygminnego lub inny podmiot powołany przez samorządy do realizacji owych zadań. Wolny rynek na tym poziomie, co obserwujemy w Polsce przez kilkanaście lat doświadczeń, nie sprawdza się – dodaje P. Szewczyk. Jego zdaniem dla prowadzenia racjonalnej ekonomicznie i ekologicznie gospodarki odpadami potrzeba następujących elementów: środków finansowych na realizację inwestycji oraz eksploatację obiektu, zapewnienia stabilnego strumienia odpadów trafiającego do danej instalacji, woli i motywacji władz lokalnych do podejmowania tych działań, a także regulacji prawnych, które umożliwiłyby działanie powyższych elementów.

W polskiej rzeczywistości kompleksowe zakłady mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów należą do rzadkości. Spalarnię mamy tyko jedną – w Warszawie. W wielokrotnie mniejszych od Polski krajach, takich jak Dania, Holandia, Szwecja czy Austria, jest ich po kilkanaście. Zatem, co stoi na przeszkodzie realizacji projektów odpadowych współfinansowanych ze środków Funduszu Spójności? Według P. Szewczyka kluczowym problemem jest brak środków na budowę systemu, a precyzyjniej mówiąc, trudności stanowi ich niewłaściwy przepływ. W dużym mieście, w którym działa kilkadziesiąt firm odbierających odpady, małe są szanse na realizację wspólnej inwestycji w postaci zakładu MBP, że o spalarni nie wspomnę! Nie ma także środków na wybudowanie i utrzymanie punktów selektywnej zbiórki odpadów będących kluczowym elementem systemu w krajach rozwiniętych. Samorząd pracujący w trybie kadencyjnym zawsze znajdzie ważniejsze wydatki, a nie będąc zmuszonym i nie posiadając „znaczonych” pieniędzy, gospodarka odpadami w większości przypadków przegra z kolejnym kilometrem drogi, chodnika, nową szkołą czy aquaparkiem. Jedynym elementem regulacyjnym, jakim dysponuje samorząd, jest wydawanie zezwoleń i kontrola ich przestrzegania przez firmy odbierające odpady od mieszkańców. O ile z wydawaniem zezwoleń problemem jest do dziś nierozstrzygnięty temat wskazania jednego miejsca, do którego winny trafiać odpady, to w zakresie ich kontroli niemoc samorządów jest godna współczucia. Cóż! Efekty mówią same za siebie. Wystarczy pierwsza wycieczka do lasu, nad rzekę, nie wspominając już o spacerze w zimowy wieczór przez osiedle opalane przez piece, z nazwy węglowe, a w rzeczywistości będące małymi przydomowymi zakładami termicznego przekształcania odpadów, czyli spalarniami.

Piotr Szewczyk

Potrzeba zmian legislacyjnych

Po pierwsze, P. Szewczyk mocno podkreśla konieczność ustanowienia jednego organu (ministra) pełnomocnego i odpowiedzialnego za politykę odpadową, w tym za osiąganie poziomów odzysku i parametrów odpadów kierowanych do unieszkodliwiania, oraz za wykorzystanie środków pomocowych przeznaczonych na realizację inwestycji w tym zakresie. Jak doskonale wiemy, aktualnie kompetencje te podzielone są między trzy resorty, które nie będąc całościowo odpowiedzialne za efekty, mają różne wizje zmian systemu. Pozostałe organy mające prerogatywy w tym zakresie winny współpracować z ustanowionym organem w ramach swych kompetencji. – Moim zdaniem rolę wiodącą musi pełnić Ministerstwo Środowiska, ponosząc jednocześnie pełną odpowiedzialność za efekty działań. Taką wolę zmiany systemu w kierunku zarządzania gospodarką odpadową przez samorząd artykułował minister Maciej Nowicki, jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w proponowanych zmianach prawnych – dodaje P. Szewczyk.

Według niego, by zrealizować owe zamierzenia, należy przede wszystkim przeprowadzić zmiany obowiązującego prawa, mające na celu m.in. przekazanie samorządom lub ich związkom pełnej władzy (własności) nad wszystkimi odpadami, by ściśle ukierunkować ich strumień, wprowadzenie powszechnej opłaty/podatku wnoszonej do jednostki odpowiedzialnej z przeznaczeniem na organizację i eksploatację systemu gospodarowania odpadami na danym terenie, ustalenie zasad finansowania bieżącej eksploatacji elementów systemu oraz pozyskiwania środków na realizację inwestycji w oparciu o podatek śmieciowy (opłatę), ustanowienie obligatoryjnego łączenia się gmin w organizmy (np. związki międzygminne) celem organizowania racjonalnej gospodarki odpadami dla określonej minimalnej populacji (np. powyżej 150 tys. mieszkańców), wyłonienie podmiotów i instytucji do realizowania zadań publicznych w poszczególnych zakresach gospodarowania odpadami (podmioty samorządowe oraz prywatne) w oparciu o koncesje i zamówienia publiczne, stworzenie systemu motywacji ekonomicznej i proekologicznej dla wytwarzających odpady.

– Aby móc planować jakiekolwiek działania w terminie dłuższym niż rok, konieczne jest określenie długofalowej polityki państwa w zakresie gospodarowania z jednoczesnym ustaleniem harmonogramu zmian opłat za korzystanie ze środowiska do wartości docelowej – radzi P. Szewczyk. Elementem omawianego systemu powinno być także wprowadzenie realnej kontroli podmiotów na przestrzeni realizacji otrzymanych zezwoleń w zakresie gospodarki odpadami wraz z kompletem stopniowalnych kar finansowych i administracyjnych, do cofnięcia zezwolenia włącznie. W ocenie P. Szewczyka, jako eksperta, aktualny system niskich kar finansowych i odebranie zezwolenia jest systemem mało skutecznym. – Który samorząd cofnie zezwolenie firmie obsługującej pół miasta? Dla realizacji tych celów niezbędne jest powołanie gminnej policji ekologicznej. Aby gminy nie pozostały same z problemem wyboru systemu oraz by nie wprowadzać pewnej standaryzacji sprawdzonych rozwiązań, widzę potrzebę opracowania kilku schematycznych wariantów systemów gospodarowania odpadami, weryfikowanych na bieżąco wraz z postępem techniki. Systemy te winny być implementowane przez poszczególne rejony gospodarowania odpadami, natomiast ewentualne odstępstwa podlegałyby uprzedniej analizie. Ustrzegłoby to wiele samorządów przed jałowym traceniem czasu na analizę rozwiązań niesprawdzonych i często opartych na założeniach, które diametralnie nie przystają do naszego systemu – podkreśla P. Szewczyk.

W ślad za tym istotne wydaje się opracowanie listy zalecanych i na bieżąco weryfikowanych technologii do zastosowania w gospodarce odpadami, zależnych od określonych uwarunkowań. Priorytetem jest także edukacja w formie spójnego systemu ukierunkowanego na osiąganie zakładanych celów (tj. walka z mitami panującymi w społeczeństwie). Zdaniem naszego eksperta, potrzebne są zmiany świadomości obywateli naszego kraju. Jedną z nich jest przywrócenie pojęcia surowców wtórnych w sensie mentalnym i prawnym. Aktualnie każdy element, który stanie się odpadem, wymaga specjalnego traktowania od transportu począwszy i na przetwarzaniu skończywszy (oczywiście, dotyczyć to może tylko ściśle określonych rodzajów surowców o konkretnych parametrach). Efektem tego paradoksu jest choćby konieczność zmiany sposobu użytkowania fragmentu obiektu publicznego (np. szkoły), gdzie ustawiono pojemnik na selektywną zbiórkę zużytych baterii. Nikt tego nie przestrzega i takim sposobem tracimy szacunek dla źle stanowionego, nielogicznego prawa.

Złoty środek

Jest nim – zdaniem naszego eksperta – implementacja jednego ze sprawdzonych systemów gospodarowania odpadami, które skutecznie realizują politykę odpadową w krajach EU-15. – Przypomnę, że opierają się one na funkcjonowaniu opłaty śmieciowej, którą obywatel wnosi do kasy samorządu, a ten, podobnie jak ma to miejsce w przypadku polskiej gospodarki wodno-ściekowej, ma mu zapewnić pełny serwis w tym zakresie. Jest to system prosty i sprawdzony w działaniu, z pewnością mniej kosztowny w sensie ekologicznym i ekonomicznym niż polskie kilkanaście lat bezowocnego testowania gospodarki wolnorynkowej w tym zakresie. To monopol prawny, którego wprowadzenie pozwoliłoby automatycznie odblokować patową sytuację w absorpcji środków unijnych na projekty odpadowe – twierdzi P. Szewczyk.

Mając jednakże na uwadze polskie zapóźnienia i obecne uwarunkowania, owe proponowane rozwiązania należałoby wprowadzać, modyfikując je tylko w niezbędnym stopniu. – Nie jest to takie proste, o czym świadczą dwa nieudane podejścia naszych ustawodawców w tej dziedzinie. Opór materii, której dobrze się żyje w obecnym systemie, jest mocno zakorzeniony. Model funkcjonowania gospodarki odpadami, którym zarządza samorząd, zapewnia przede wszystkim osiąganie zakładanych wskaźników środowiskowych czytelny obraz odpowiedzialności, w ślad za którą idą konkretne środki finansowe, brak motywowania obywateli do ukrycia wytwarzanych odpadów i ich spalania lub podrzucania mniej „zaradnym” sąsiadom, gromadzenie środków na budowę systemu inwestycji jego zagospodarowania i organizację oraz edukację, zapewnienie optymalnego wykorzystania mocy przerobowych nowo budowanych instalacji dofinansowywanych z funduszy unijnych, co aktualnie stawia pod znakiem zapytania większość projektów odpadowych – przekonuje dyrektor kaliskiego ZUOK.

Beneficjenci! Do dzieła!

Doskonale wiemy, że by zostać beneficjentem funduszy pomocowych w zakresie przedsięwzięć odpadowych, należy znaleźć się na liście projektów kluczowych lub na liście finalistów konkursu, do którego aplikowało się. Wydawać by się mogło, że na tym koniec problemów i przed beneficjentem początek pasma sukcesów. – Dopiero wtedy zaczyna się prawdziwa praca i realne kłopoty, tyle że innej natury. Lista projektów kluczowych w zakresie gospodarki odpadowej obejmuje duże aglomeracje i jest praktycznie ograniczona do systemów termicznego przekształcenia odpadów o znaczeniu ponadregionalnym. Każdy, kto się na niej znalazł, „walczy” o uzyskanie optymalnej lokalizacji w wieloaspektowych uwarunkowaniach. Pole manewru przeważnie jest niewielkie, każda lokalizacja okupiona jest daleko idącym kompromisem. Inwestycje odpadowe postrzegane są jako uciążliwe i generalnie akceptowalne, ale „daleko od nas”. Biorąc pod uwagę problem akceptacji społecznej, należy mieć na uwadze elementy logistyczne i przyłączenie mediów, co przedkłada się na ekonomikę danego projektu. Oddalenie od siedzib ludzkich winno być kompromisem z uwzględnieniem tych kryteriów. Pomijam oczywiste uwarunkowania planistyczne – naświetla sprawę P. Szewczyk.

Kolejnym kluczowym krokiem działania jest opracowanie dokumentacji, począwszy od zaprezentowania wstępnych koncepcji i założeń poprzez studium wykonalności, aż do uzyskania projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Zdaniem naszego eksperta, dyskusyjne jest opracowanie szczegółowego projektu technologicznego na etapie wstępnym. Tłumaczy on to tym, że postęp techniczny i zmiany w prawodawstwie oraz składzie odpadów często powodują, że opracowania te ulegają dezaktualizacji, wymagając gruntownej zmiany lub wręcz ponownego opracowania. Priorytetową sprawą jest także montaż finansowy, który najprościej, a zarazem najtrudniej zapewnić środkami własnymi.

P. Szewczyk radzi beneficjentom aplikować o wsparcie wszelkiego rodzaju środkami pomocowymi. – Mamy tutaj do dyspozycji całą gamę rozwiązań, uzależnionych od wielkości, rodzaju i wielu innych parametrów przedsięwzięcia. Dla dużych projektów podstawowym źródłem współfinansowania jest Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko. Jednakże, należy się tutaj liczyć z dużym wyzywaniem na niwie formalnej i organizacyjnej na etapie aplikowania, realizacji i rozliczania – podkreśla dyrektor ZUOK. Projekty duże koordynowane są przez Narodowy Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a mniejsze przez wojewódzkie fundusze zgodnie z linią demarkacyjną podziału kompetencji między tymi instytucjami. Innymi źródłami są regionalne programy operacyjne i inne fundusze, np. mechanizm polsko-szwajcarski. Warto także rozpatrzyć opcję partnerstwa publiczno-prywatnego, choć mało jest przykładów realizacji przedsięwzięć finansowanych w tym systemie.

Na każdym etapie działania najważniejsi są ludzie. – Od ich profesjonalizmu i znajomości rzeczy zależy powodzenie projektu. Dobra kadra, odpowiednio zmotywowana i pracująca w multidyscyplinarnym zespole jest w stanie doprowadzić dzieło do końca, umiejętnie rozwiązując napotkane problemy. Zespół ren należy budować od początku planowanego przedsięwzięcia i unikać zbędnych zmian w jego konfiguracji – akcentuje P. Szewczyk. Radzi on również opracowanie schematu organizacyjnego, sukcesywnie wypełniając poszczególne stanowiska. Podsumowując zalecenia p. Szewczyka, beneficjent powinien realizować inwestycję, planując działania, a następnie elastycznie je realizować, korygując powstałe plany w ślad za zmianami w otoczeniu. Drodzy beneficjenci, nie ma czasu do stracenia!

PRZYPISY

1. Kraje starej Unii: Austria, Belgia, Dania, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Luksemburg, Niemcy, Portugalia, Szwecja, Wielka Brytania, Włochy.
2. Bułgaria, Cypr, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Rumunia, Słowacja, Słowenia, Węgry.