Propozycje zmian w Ustawie o usługach płatniczych – nowelizacja czy… kapitulacja?
Niespełna trzy lata temu weszła w życie Ustawa o usługach płatniczych. Jedną z przyczyn wprowadzenia nowego instrumentu prawnego była niekontrolowana działalność punktów zajmujących się pośrednictwem w opłacaniu rachunków. Doszło do kilku spektakularnych upadłości punktów płatnościowych, takich jak „Grosik”, „Multikasa” czy „Okienko Kasowe”, a klienci tych firm zmuszeni byli do ponownego opłacenia tych samych rachunków. Odpowiedzią na tę patologie miały być regulacje obejmujące wszelkie formy świadczenia usług płatniczych. Biura usług płatniczych – czyli najmniejsze spośród instytucji zajmujących się pośrednictwem w dokonywaniu płatności – objęto nadzorem ze strony KNF oraz obowiązkiem uzyskania odpowiedniej gwarancji bankowej, ubezpieczeniowej lub ubezpieczenia OC z tytułu prowadzonej działalności. Wyznaczono również maksymalny limit operacji możliwych do przeprowadzenia przez biura usług płatniczych – na poziomie 500 tysięcy euro w skali miesiąca. W związku z tym ostatnim warunkiem, biura zostały zobligowane do przekazywania KNF sprawozdań obejmujących liczbę i wartość operacji wykonanych w danym kwartale.
Dziś widać, że – w odniesieniu do biur usług płatniczych – ustawa powoli staje się martwym prawem. Liczba podmiotów niewywiązujących się ze wspominanych powyżej elementarnych obowiązków przekracza 20 procent. W połowie ubiegłego roku sprawozdań do KNF nie złożyło 268 biur, obecnie liczba ta utrzymuje się na podobnym poziomie. Jeszcze więcej jest podmiotów niewykazujących się żadną formą gwarancji wpłacanych środków; na koniec 1 kwartału wymaganych dokumentów nie przedłożyła KNF co czwarta firma. Co gorsza, w świetle obowiązujących przepisów Komisja Nadzoru Finansowego jest bezradna wobec firm ostentacyjnie łamiących prawo. Brakuje przepisu umożliwiającego odebranie niesolidnym biurom uprawnień do dalszego prowadzenia działalności – KNF może jedynie nałożyć na opornych karę pieniężną w wysokości 500 złotych za każdy dzień zwłoki. Mizerne to pocieszenie dla klientów, którzy opłacając rachunki za pośrednictwem biur wciąż muszą liczyć się z ryzykiem, że reklamacje trafią na przysłowiowy Berdyczów.
Zdaniem Ministerstwa Finansów, które właśnie prowadzi prace nad nowelizacją ustawy o usługach płatniczych, optymalnym rozwiązaniem będzie… eliminacja zdecydowanej większości wymogów, obowiązujących biura usług płatniczych w obecnym stanie prawnym. Postuluje się przede wszystkim rezygnację z nadzoru KNF nad funkcjonowaniem biur:
– Biura usług płatniczych to w zdecydowanej większości podmioty prowadzące działalność gospodarczą jako przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi, których skala świadczenia usług jest niewielka, a ryzyka wiążącego się z ich działalnością nie można zrównywać z ryzykiem związanym z działalnością innych podmiotów nadzorowanych przez KNF – czytamy w projekcie założeń do nowelizacji ustawy.
Do historii odejść ma również wymóg zabezpieczenia środków wpłacanych przez klientów, poprzez posiadanie gwarancji bądź ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej – Ministerstwo Finansów proponuje, by te instrumenty były dobrowolne, a obowiązek dotyczyłby wyłącznie poinformowania klienta o formie i wysokości posiadanego zabezpieczenia lub jego braku. W zamian postulowany jest obowiązek niełączenia środków pieniężnych użytkowników ze środkami pieniężnymi posiadanymi przez biura z innego tytułu, a także konieczność deponowania środków zebranych każdego dnia na rachunku bankowym. Zdaniem autorów projektu, stosowane obecnie gwarancje i ubezpieczenia nie zapewniają wystarczającej ochrony klientów:
– Obecnie średni miesięczny poziom ochrony wynosi ok. 6,6 % transakcji płatniczych („Informacja o sytuacji Krajowych Instytucji Płatniczych (KIP) i Biur Usług Płatniczych (BUP) w IV kwartale 2013 r.”). Ochrona użytkowników biur usług płatniczych w aktualnym kształcie umożliwiłaby zatem zrekompensowanie jedynie niewielkiej części strat poniesionych przez użytkowników, natomiast obowiązek posiadania przez BUP umowy ubezpieczenia lub gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej może u przeciętnego użytkownika budzić poczucie pełnego bezpieczeństwa powierzanych środków pieniężnych.
Konsekwencją kierunku wyznaczonego przez Ministerstwo Finansów jest również rezygnacja ze znacznej części obowiązków sprawozdawczych – między innymi z obowiązku składania kwartalnych informacji do KNF. Samo uzyskanie wpisu do rejestru biur usług płatniczych ma stac się de facto formalnością. Dla odmiany, założenia przewidują również tryb wykreślenia biura z rejestru, w przypadku niewypełniania podstawowych obowiązków wynikających z przepisów prawa. Będzie to możliwe po dwukrotnym bezskutecznym wezwaniu przez KNF do usunięcia naruszeń.
Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że ministerialne założenia to propozycja nie tyle rozwiązania, co legitymizacji obecnego – ze wszech miar niedoskonałego – status quo. Trudno w inny sposób wytłumaczyć sytuację, w której powszechność występowania nieprawidłowości rozwiązywana jest poprzez zniesienie wymogów, choćby w ułamkowej części gwarantujących prawidłowość funkcjonowania podmiotów na rynku. Pojawiające się w uzasadnieniu projektu wzmianki o likwidacji barier dla biur usług płatniczych nie wytrzymują konfrontacji z oczywistym faktem: głównym celem ochrony ze strony organów państwa powinni być klienci instytucji finansowych. Właśnie z tego względu działalność w sektorze finansowym objęta jest z reguły niezwykle restrykcyjnymi wymogami, gwarantującymi bezpieczeństwo powierzonych środków. Paradoksem jest, ze w tej samej chwili, w której toczą się prace nad objęciem odpowiednimi regulacjami firm pożyczkowych, resort finansów proponuje niemal całkowite uwolnienie innej gałęzi sektora finansowego. Dodajmy – gałęzi, która wcale nie obraca małymi środkami. Tylko w ciągu ostatniego roku wartość transakcji dokonanych przez biura usług płatniczych przekroczyła 5 miliardów złotych, a przeciętna suma płatności dokonanych w jednym biurze wyniosła 5,2 miliona złotych.
Warto też podkreślić, że Komisja Nadzoru Finansowego wskazywała dwa alternatywne kierunki zmian. Jednym z nich miało być wprowadzenie pełnego systemu gwarancji przekazów wpłacanych w BUP – na wzór Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Tym bardziej trudno zrozumieć, dlaczego zdecydowano się na rozwiązanie połowiczne – stwarzające iluzje kontroli nad działalnością biur ze strony organów państwowych i równocześnie w jeszcze większym stopniu niż dotychczas narażające klientów na ryzyko związane z korzystaniem z biur usług płatniczych.
Konsekwencją proponowanych zmian w prawie będzie również spadek zaufania do całego sektora finansowego. W uwagach do projektu założeń Związek Banków Polskich podkreślał, iż konsekwencje patologii w jednym tylko rodzaju firm z branży finansowej kładzie się cieniem na inne rodzaje podmiotów z sektora, w tym banki:
– Dla sektora bankowego taka deregulacja rynku ma jeszcze jeden negatywny aspekt. Przestępcza działalność tych podmiotów (biur usług płatniczych) jest często kojarzona bezpośrednio z sektorem bankowym. Realizacja usług przekazu pieniężnego dla dużej grupy społeczeństwa jest odbierana jako usługi realizowane przez bank. Nie wszyscy poprawnie rozróżniają instytucję bankową od nie-bankowej.
Obawy te są ze wszech miar uzasadnione; zgodnie z ostatnimi badanami wizerunku polskich banków, przeprowadzonymi przez TNS Polska na zlecenie ZBP, 2% ankietowanych odpowiedziało, że nie ufa bankom nieposiadającym gwarancji państwowej. Odpowiedź ta świadczy tylko o braku elementarnej wiedzy na temat poszczególnych instytucji na rynku finansowym, w tym przypadku o obowiązkowym gwarantowaniu bankowych depozytów przez BFG. Nie sposób się zatem zgodzić z argumentacją twórców projektu:
– (…)prawodawca tworząc powinien zakładać że odbiorcami przepisów są osoby posiadające świadomość prawną i stąd nie powinno się zakładać, że użytkownicy nie są w stanie odróżnić biura usług płatniczych od banku.
Karol Jerzy Mórawski
