Prawo: Legislacje bez ryzyka regulacyjnego

Prof. dr hab. Stanisław Kasiewicz
sekretarz naukowy ALTERUM Ośrodka Badań i Analiz Systemu Finansowego

Jedną ze współczesnych metod opracowania i implementacji regulacji (prawnych ) jest koncepcja Risk-based Regulation (RbR – oparta na ryzyku), ale nie wszystkie kraje członkowskie OECD lub EU ją stosują w praktyce. Do tych państw, które dotąd nie wykazują większego zainteresowania tą metodyką, należy Polska. W teorii, jak i w życiu nie wszystkie innowacje muszą być akceptowane. Tak samo jest z koncepcjami opracowania projektów regulacyjnych, do których można zastosować wiele wariantów i szczegółowych opcji. Jednakże nasuwają się dwa kluczowe pytania. Pierwsze, jakie skutki wynikają z utrzymania dotychczasowego podejścia metodycznego do opracowania nowych projektów regulacyjnych? Ma ono charakter deterministyczny, w dużym stopniu nakazowo-rozdzielczy. Drugie pytanie, czy nie warto było stopniowo przechodzić do stosowania bardziej rozwiniętych podejść, np. RbR?

Nie wszyscy zdają sobie sprawę z konsekwencji sposobu opracowania i wdrażania regulacji, która w literaturze przedmiotowej nosi nazwę koncepcji pionowej (Vertical Enforcement). W największym zakresie odpowiada ona cechom, skądinąd dobrze znanej nam gospodarki nakazowo-rozdzielczej. Jaka jest więc istota stanowienia prawa w metodyce pionowej?

Istota regulacji opracowanej według założeń koncepcji pionowej

Regulator jest inicjatorem założeń projektu regulacyjnego, nadaje jemu kształt, przygotowuje projekt roboczy, wpływa w sposób autorytarny na konkretne postanowienia. Przy tym jest przekonany o swojej kompetencji, bogatych doświadczeniach i niezbędnej wiedzy do przygotowania i wdrożenia dobrej regulacji. Zwykle ważniejsze są dla niego opinie i uzgodnienia na poziomie innych agencji rządowych, natomiast nie przykłada dużej wagi do konsultacji społecznych (ani ich przeprowadzania, ani wykorzystywania zgłaszanych wniosków i postulatów). Traktuje te ostatnie jako wymóg techniczno-administracyjny. Bardziej liczy się „ptaszek – zrobiony” na tzw. check liście, niż realny proces, który ma przynieść rzeczywistą korzyść. Nawet jeśli dokonuje się wstępnej oceny skutków ekonomicznych czy społecznych projektu regulacji, to z reguły ma to charakter fasadowy. Dodatkowo problemem jest sama procedura legislacyjna. Nierzadko oryginalna ocena skutków dotyczy zupełnie innego projektu niż finalna wersja przyjętej regulacji. Wynika to z interpretacji i korekt dokonywanych przez posłów w trakcie prac w parlamencie, które mogą treść i przepisy zawarte w projekcie całkowicie zmienić czy nawet wypaczyć w stosunku do inicjalnych założeń regulacyjnych. Warto podkreślić, że przedmiotem analiz i debat jest na ogół tylko jeden projekt – optymalny, zdaniem regulatora. Istotne znaczenie ma również niebagatelny wpływ czynnika politycznego, zwykle dominującej partii, która ma przewagę w parlamencie. Na ogół politycy optymistycznie traktują ...