Opinia do projektu Ustawy budżetowej na 2013 rok

Wprawdzie na tym tle obecna sytuacja gospodarcza Polski nie wygląda źle, jednak zarówno poziom zadłużenia sektora finansów publicznych jak i deficyt budżetu państwa są zbyt wysokie i Polskę nadal obowiązuje narzucona przez Komisję Europejską specjalna procedura, zgodnie z którą należy zredukować nadmierny deficyt „w sposób wiarygodny i trwały”.

Uwagi BCC do projektu ustawy budżetowej na 2013 r.:

1. Korekty wprowadzone przez Ministerstwo Finansów i rząd w stosunku do pierwszej wersji uwzględniają po części nasze wcześniejsze uwagi krytyczne dotyczące założeń makroekonomicznych na lata 2012 i 2013. W szczególności teraz zakłada się niższe tempo wzrostu PKB i wyższą stopę bezrobocia w 2013 r. Są to zmiany idące w kierunku realnienia początkowych założeń. Jednak w opinii BCC, wprowadzone korekty są zbyt małe. Dotyczy to przede wszystkim nadal zaniżonej stopy bezrobocia, a w związku z tym zawyżonych dochodów z podatku PIT i zawyżonej wielkości składki na ubezpieczenia społeczne. W odniesieniu do tempa wzrostu PKB, prognozowane tempo 2,2% realnego wzrostu jest w naszej opinii założeniem optymistycznym, ale w okresie dużej niepewności uzasadnioną potrzebą kreowania optymizmu w nastawieniu przedsiębiorców i gospodarstw domowych, więc założeniem nie nadmiernie optymistycznym, zatem dopuszczalnym. Natomiast silne spowolnienie wzrostu popytu wewnętrznego i wzrostu gospodarczego w roku bieżącym, odnotowane przez GUS już w drugim kwartale, spowoduje wzrost stopy bezrobocia na koniec br. do około 13%, więc do około 14-15 % na koniec 2013 r. Trudno zgodzić się z tezą zaprezentowaną w Uzasadnieniu do Ustawy budżetowej, że należy oczekiwać wzrostu popytu na pracę z powodu przyspieszenia dynamiki popytu prywatnego i stopniowej poprawy koniunktury na rynkach eksportowych a także rosnącego udziału inwestycji sektora rynkowego w PKB. Dane GUS za II kwartał 2012 wskazują, że popyt krajowy spadł w relacji rok do roku, natomiast nakłady brutto na środki trwałe w II kwartale 2012 r. były tylko o 1,9 % wyższe niż przed rokiem, wobec 6,7% w I kw. i 6,8% przed rokiem. Z kolei analiza Ministerstwa Gospodarki dotycząca wyników za pierwszy i drugi kwartał 2012 roku wskazuje, że „dynamika zarówno eksportu jak i importu była znacznie niższa od notowanej przed rokiem. Zadecydowała o tym wyraźnie słabsza wymiana handlowa z krajami wysoko rozwiniętymi, w tym z naszym głównym partnerem gospodarczym – Niemcami”. W świetle powyższych danych całkiem nierealistyczne jest w naszej opinii założenie wzrostu zatrudnienia w gospodarce narodowej w 2013 r. o 0,3%. Dane historyczne wskazują, że na wzrost zatrudnienia można liczyć wtedy, gdy PKB rośnie w tempie 4% i więcej.
2. Podtrzymujemy naszą opinię, że założone w budżecie wzrosty dochodów podatkowych są zawyżone. Dotyczy to w szczególności założonego wzrostu o 11,3 % podatku CIT. Nawet zakładając, że przewidywany wzrost podatku CIT wyniesie 7,6% po wyeliminowaniu skutków zmian systemowych wynikających ze zniesienia obowiązku opłacania tzw. podwójnej zaliczki w grudniu 2012 i pojawienia się zwiększonych dochodów w styczniu 2013 uważamy, że w świetle coraz trudniejszych warunków zewnętrznych dla polskiej gospodarki, powodujących presję w dół na marżę zysku, prognoza jest zawyżona. W Polsce dochody budżetowe zależą głównie od podatku VAT, akcyzy oraz od składki rentowo-emerytalnej. W okresie silnego spowolnienia gospodarczego relacje tych dochodów do PKB z reguły maleją. Projekt budżetu zakłada niewielki spadek relacji w odniesieniu do akcyzy i VAT. Ale jeśli wzrost PKB okaże się mniejszy niż założony, to przewidywany znaczny wzrost dochodów z racji tych dwóch podatków nie zostanie osiągnięty. Natomiast zakładany duży wzrost dochodów z podatków bezpośrednich i składki rentowo-emerytalnej uznajemy za niebezpiecznie mało realistyczny.
3. Rząd proponuje też korektę w górę deficytu budżetowego o 3 mld zł. Chcielibyśmy mieć zapewnienie, że pomimo tej korekty nadal pozostaje ważnym celem rządu utrzymanie deficytu sektora finansów publicznych na poziomie poniżej 3% PKB, z nieprzekraczalną granicą 3,5% PKB, tak aby zdjęta została z Polski procedura nadmiernego deficytu. Zatem na jakimś etapie procedowania ustawy budżetowej potrzebne byłoby wyjaśnienie ze strony rządu, jak zamierza postąpić w przypadku (znacznego) niewykonania ustawy budżetowej po stronie dochodów i równocześnie (znacznego) przekroczenia określonych innymi ustawami wydatków sztywnych. Obawiamy się, że amortyzatorem dostosowań po stronie wydatków będą publiczne nakłady inwestycyjne.
4. W części dotyczącej długu publicznego, rząd podaje informację odnosząca się tylko do tzw. rynkowego długu publicznego, tj. głównie długu w postaci skarbowych papierów wartościowych. Ale przejęciu rok temu części składki emerytalnej przez budżet na rzecz bieżących wydatków towarzyszy pojawienie się w ZUS-ie nowych zobowiązań wobec obywateli, nowego długu publicznego. To przejęcie ma bowiem charakter wymuszonej ustawą pożyczki od przyszłych emerytów, w dodatku pożyczki dość wysoko oprocentowanej, wyżej niż skarbowe papiery wartościowe. Tę pożyczkę mają spłacić podatnicy w przyszłości. Domagamy się systematycznej informacji o wielkości tego nowego rodzaju (nierynkowego) długu publicznego, uwzględnienia go w ogólnej informacji o długu publicznym.
5. Z uwagi na planowane w latach 2013-2015 silne zmniejszenie publicznych wydatków inwestycyjnych domagamy się bardziej szczegółowej informacji o tych planach. W szczególności chcemy wyjaśnienia ryzyka z tymi planami związanego, na możliwości absorpcji środków UE na projekty infrastrukturalne.
6. Nieracjonalna wydaje się struktura niektórych z zaplanowanych wydatków. W sytuacji, kiedy finansowanie nauki jest w Polsce na bardzo niskim poziomie, drastycznie odbiegającym od poziomu finansowania w innych krajach Unii Europejskiej, planuje się kontynuowanie finansowania budowy Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku w kwocie 161 mln zł w 2013 roku, kiedy całkowity koszt realizacji zadań Funduszu Nauki i Technologii Polskiej ma wynieść zaledwie 250 mln zł.

Prof. Stanisław Gomułka
główny ekonomista BCC