Nadzór zaczął chronić klienta i narażać się bankom

Komisja Nadzoru Finansowego w ciągu ostatnich miesięcy kształtuje nową koncepcję nadzoru nad instytucjami rynku finansowego. Dzieje się to w sytuacji, kiedy nadal nie ma ustawy o nadzorze makroostrożnościowym powołującej Radę ds. Ryzyka Systemowego, która miałaby przejąć część kompetencji KNF, a równocześnie rośnie prawdopodobieństwo, że w polskim systemie finansowym pojawią się obszary ryzyka, które mogą być trudne do opanowania. Niektóre z nich już widać.

Przewodniczący KNF Andrzej Jakubiak przedstawił na III Kongresie Regulacji Finansowych FinReg Instytutu Allerhanda koncepcję prewencyjnego nadzoru nad rynkiem finansowym. Polega ona na uprzedzaniu narastających w systemie finansowym różnych kategorii ryzyka, zagrożeń i nadużyć oraz zapobieganiu niebezpieczeństwom. Przeciwna do niej byłaby koncepcja nadzoru represyjnego, czyli takiego, który reaguje sankcjami lub karami dopiero wtedy, gdy do nadużyć dochodzi. Żeby do nadużyć jednak nie dopuszczać, nadzór musi mieć odpowiednie instrumenty prawne. O nie właśnie toczy się spór.

– Nadzór nie powinien jedynie reagować na już stwierdzone nadużycia. Powinien pełnić funkcje prewencyjne, zapobiegać mogącym nastąpić nadużyciom na rynku finansowym i zapewniać bezpieczeństwo środków – mówił przewodniczący KNF Andrzej Jakubiak na Kongresie FinReg.

Lepiej zapobiegać niż karać

W koncepcji nadzoru prewencyjnego ważną funkcję mają pełnić formy komunikowania się z rynkiem, w tym rekomendacje zalecające instytucjom właściwe postępowanie oraz dobre praktyki w różnych zakresach ich działalności. Do tej pory KNF wydawała rekomendacje tylko dla sektora bankowego, teraz planuje tę formę zaleceń rozszerzyć także na sektor ubezpieczeniowy, domy maklerskie oraz SKOK-i.

– Proponujemy rozszerzenie tego instrumentu na pozostałe rynki. Rekomendacja dotyczy dobrych praktyk i zachowań. Jej celem jest mitygowanie ryzyka – mówił Andrzej Jakubiak.

KNF uważa, iż jej rekomendacje są konieczne także z tego powodu, że samoregulacja sektora nie daje wystarczających rezultatów. Związek Banków Polskich i Polska Izba Ubezpieczeń wydały dwa lata temu całkiem rozsądną rekomendację dotyczącą dobrych praktyk na rynku bankassurance przy zawieraniu ubezpieczeń z elementem inwestycyjnym lub oszczędnościowym. Brała ona pod uwagę ochronę interesów klientów. Wcześniej obie instytucje ogłosiły dwukrotnie, w 2009 i w 2012 roku, rekomendacje w sprawie dobrych praktyk przy oferowaniu przez banki ubezpieczeń powiązanych z produktami bankowymi, czyli np. z kredytem.

„O wyborze akurat tego zagadnienia zadecydowały głównie dwa powody: dotyczy on masowego rynku konsumenckiego (z szacunków autorów dokumentu wynika, że chodzi w tym wypadku o kilka milionów konsumentów), a jednocześnie obowiązująca polska legislacja jest akurat w tym zakresie stosunkowo najmniej szczegółowa” – napisały ZBP i PIU w uzasadnieniu podjęcia tej inicjatywy.

– Bankassurance, poliso-lokaty, ubezpieczeniowe fundusze kapitałowe to obszary szczególnie silnych pretensji do instytucji finansowych. ZBP i PIU wydawały rekomendacje dotyczące bankassurance i niewiele to dało – powiedział przewodniczący KNF.

Było to powodem, dla którego KNF w czerwcu wydała rekomendację U, dotyczącą bankassurance, pomimo negatywnego stanowiska w tej sprawie PIU oraz Ministerstwa Finansów. W tej rekomendacji nadzorca wprowadza po raz pierwszy silne zasady ochrony interesów konsumentów naruszające bardzo wysoką rentowność tego biznesu. Dlatego sprzeciw instytucji finansowych był jednoznaczny. Wejście naszego nadzorcy w obszar ochrony klienta jest zgodny z kierunkiem, w którym podąża unijne prawo.

– Naruszenie przez bank interesu klienta to obszar łatwo doświadczany, ale trudny do zdefiniowania. Nie ma też w takich sprawach dużego orzecznictwa sądowego – mówiła na Kongresie FinReg Małgorzata Frysztak z Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie.

Fala pozwów narasta

Tymczasem klienci coraz częściej wnoszą pozwy przeciwko bankom o naruszenie ich interesów. Niektóre procesy są już w fazie bliskiej ostatecznego rozstrzygnięcia, prawdopodobnie niekorzystnego dla banków. Do sądów w całym kraju trafiają nowe pozwy, także w sprawach o polisolokaty, ubezpieczenia z funduszem kapitałowym, czy ubezpieczenia niskiego wkładu własnego przy kredytach hipotecznych. W lipcu grupa klientów złożyła pozew zbiorowy przeciwko Credit Agricole, gdyż bank przy ubezpieczeniu niskiego wkładu własnego nie dopuścił do wyboru ubezpieczyciela przez klienta. Jest to praktyka zabroniona już od 2009 roku.

Do tego dochodzą pozwy o zwykłe oszustwa. Około 100 osób skarży Getin Bank o to, że oszust działający pod szyldem banku (poprzez założone przez siebie placówki franczyzowe, na co miał z bankiem umowę) wyłudził od nich w sumie 4,5 mln zł.

Choć banki tworzą już rezerwy na kolejne pozwy klientów, to skala roszczeń nie jest jeszcze na tyle duża, żeby mogła znacząco wpłynąć na ich rentowność. Ale to prawdopodobnie dopiero początek wzbierającej fali. Nie przesądzając rzecz jasna, czy w poszczególnych sprawach klienci mają rację, banki nie zauważyły bardzo istotnej zmiany. O ile jeszcze kilka lat temu „pokrzywdzony” klient był w zasadzie samotny i bezradny, o tyle obecnie tematyczne strony i portale społecznościowe dają możliwości błyskawicznej samoorganizacji oraz mobilizacji sił. Ta sytuacja grozi nie tylko kosztami procesów i zaspokojenia roszczeń, ale także utratą reputacji. To powód, dla którego ochrona interesów klienta w efekcie chroni interesy samego banku.

Zdają sobie sprawę z tego także globalni regulatorzy. W niespełna trzy miesiące po ogłoszeniu przez KNF „Zasad ładu korporacyjnego dla instytucji nadzorowanych”  silnie akcentującego, że banki powinny wrócić do roli „instytucji zaufania publicznego”, Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego (BCBS) poddał w październiku pod publiczne konsultacje projekt dokumentu proponującego wprowadzenie ładu korporacyjnego w bankach.

„Organy nadzoru powinny być żywotnie zainteresowane dobrym ładem korporacyjnym, który jest istotnym elementem bezpiecznego i stabilnego funkcjonowania banku, a może mieć negatywny wpływ na profil ryzyka banku, jeśli nie jest skuteczny” – napisał w uzasadnieniu projektu BCBS.

Ustawy nie nadążają za rzeczywistością

KNF chce uniknąć sytuacji, w której instytucje finansowe są zaskakiwane jej zaleceniami. Wprowadziła więc zasadę konsultacji planowanej rekomendacji z podmiotami, których dotyczy, i ogłaszania projektów – jak w przypadku planowanej rekomendacji P, dotyczącej monitorowania płynności finansowej przez banki, czy też projektu w sprawie zarządzania ryzykiem powodzi przez zakłady ubezpieczeniowe oraz likwidacji szkód z ubezpieczeń komunikacyjnych – na stronach internetowych.

– Będziemy wydawać rekomendacje na rynku ubezpieczeniowym i domów maklerskich. Pracujemy nad wytycznymi dla rynku ubezpieczeniowego dotyczących likwidacji szkód z OC. Spodziewam się, że może zostać ona przyjęta w listopadzie-grudniu – powiedział Andrzej Jakubiak.

Komisja stoi na stanowisku, że rekomendacje nie tworzą normy prawnej. Instytucja nie musi się do niej zastosować, lecz jeśli się nie zastosuje, ma wyjaśnić dlaczego tak właśnie postanowiła. Nieprzestrzeganie rekomendacji nie będzie powodem do nałożenia przez nadzór sankcji, jednak może mieć wpływ na ocenę BION, której metody ustalania KNF ogłosiła pod koniec zeszłego roku. Z kolei ocena BION ma wpływ na zgodę na wypłatę dywidendy i jej wysokość.

Niektórzy prawnicy uważają, że wydawanie rekomendacji jest niezgodne z konstytucją. Przewiduje ona, że źródłem prawa mogą być tylko ściśle określone akty wydawane przez określone instytucje i wymienia ich „zamknięty” katalog. Pierwsza rekomendacja dla sektora bankowego została wydana w 1996 roku. Wtedy nadzór bankowy działał przy Narodowym Banku Polskim, a obowiązująca wówczas Konstytucja dawała możliwość wydawania powszechnie obowiązujących przepisów prezesowi NBP. Problem powstał po zmianie Konstytucji w 1997 roku. Prawo bankowe i ustawa o obrocie instrumentami finansowymi cedują na KNF uprawnienia nadzorcze. Wydawanie rekomendacji, choć niekoniecznie pod taką nazwą, praktykuje wiele nadzorów, w tym niemiecki BaFin.

– Argumenty, że rekomendacje miałyby naruszać konstytucję, są chybione. Czas reakcji ustawodawcy od zidentyfikowania problemu do przyjęcie normy prawnej jest bardzo długi. (Rekomendacje) mogą być wydawane w dowolnej formie, również w formie „listów pasterskich” – mówił Andrzej Jakubiak.

Skutki nadzorczej „restrykcyjności”

Im bardziej działania polskiego nadzoru finansowego były stanowcze, tym większe budziły  kontrowersje wśród bankowców i prawników jeszcze przed kryzysem. Dyrektor w KNF Andrzej Reich wymienia cały katalog spraw, które były przedmiotem także międzynarodowych sporów.

– Nasi koledzy z innych krajów uważali, że nie rozumiemy bankowego biznesu, bo mieliśmy inne podejście do bezpieczeństwa i stabilności banków. Robiono nam zarzuty, że przez to polski sektor bankowy nie będzie konkurencyjny. Jeden z prezesów dużego banku powiedział kiedyś, że gdyby przeczytał polskie Prawo bankowe, nigdy banku w Polsce by nie kupił – mówił Andrzej Reich na październikowym seminarium mBanku i fundacji CASE.

Chodziło zwłaszcza o aspekty nadzoru nad ryzykiem podejmowanym przez banki. Na długo przed kryzysem, właśnie wtedy, gdy europejskie grupy kupowały banki w Polsce, duże instytucje coraz skuteczniej przekonywały polityków w Unii, iż pomogą im w realizacji Strategii lizbońskiej, w zamian za rozluźnienie reguł gry. To doprowadziło do niepisanego porozumienia pomiędzy bankami a rządami – kosztem nadzoru. Ale też do kontrowersyjnych ustaleń Bazylei II, ostatecznie opublikowanych w połowie 2004 roku.

– Jedna z organizacji bankowych chciała, żeby nadzorca musiał uzyskać zgodę banku zanim podejmie działania. To była strasznie agresywna polityka. Wtórowała jej zachęta ze strony rządów – mówił Andrzej Reich.

Bazylea I stworzyła proste i bezpieczne miary ryzyka i sytuacji banku, takie jak współczynnik wypłacalności na poziomie 8 proc., czy też wagi ryzyka. Banki uważały jednak, że w ten sposób kapitał się marnuje, zamiast pracować. Dlatego Bazylea II miała zapewnić lepsze dopasowanie kapitału do ryzyka generowanego przez banki i wprowadziła modele wewnętrzne.

– Modele wewnętrzne spowodowały, że różne banki na taką samą ekspozycję tworzyły na przykład siedem razy mniej kapitału. Największe szwedzkie banki miały 12-procentową  wagę ryzyka na kredyty hipoteczne, gdy minimalna wynosi 35 proc. – mówił Andrzej Reich.

– Dostosowano Bazyleę II i zaawansowane metody do oczekiwań banków, ale nie dostosowano funduszy własnych do ryzyka. Modele świetnie funkcjonowały, dopóki nie było kryzysu. Modele go nie przewidziały – dodał.

Wszystko to spowodowało, że polski nadzór miał opinię bardzo restrykcyjnego także wskutek tego, że nie zgadzał się na stosowanie przez działające w Polsce banki ich własnych modeli oceny ryzyka.

– Były wielkie naciski, abyśmy akceptowali to, że decyzje dotyczące polskich banków będą podejmowane przez matki, a odpowiedzialność będzie po naszej stronie – mówił Andrzej Reich.

Podobnie prowadząc politykę licencyjną nadzór domagał się, by zagraniczne instytucje kupowały w Polsce banki, zamiast otwierały oddziały. Różnica polega na tym, że spółka musi mieć kapitał, a oddział nie. Skala podejmowanych operacji przez spółkę odnosi się do jej kapitału, podczas gdy oddziału – do kapitału całej grupy. W ten sposób oddział może łatwo „podbijać” rynek, oferując bardzo wysokie oprocentowanie depozytów i niskie kredytów, co zaburza konkurencję.

Gdy wybuchł kryzys, postrzeganie polskiego sektora bankowego i nadzoru zaczęło się jednak zmieniać. Niektóre regulacje, jak np. norma płynności obowiązująca już od dawna w Polsce, były bardzo zbliżone do powszechnie wprowadzanych dopiero teraz, jak norma płynności krótkoterminowej LCR. Ostatnio BCBS rozpoczął prace nad nowymi zasadami „trzeciego filaru”, co ma doprowadzić do przejrzystości ujawnień publicznych dokonywanych przez instytucje finansowe.

– Jeśli chodzi o ujawnienia, to w Polsce są bez porównania szersze niż w jakimkolwiek innym kraju – mówi Obserwatorowi Finansowemu szef zarządzania ryzykiem jednego z największych polskich banków.

Trudno się dziwić, że nadzór, podejmując się misji ochrony klienta, drażni bankowców i ich prawników, bo nie pozwala bankom zarabiać tak, jakby o tym marzyły. Z drugiej strony jeśli spojrzeć na zwrot z kapitału polskich instytucji i ich zachodnich matek, to jest on nawet kilkunastokrotnie wyższy, i to już od kilku lat. Niewykluczone, że ochrona klienta także pomoże w długoterminowym budowaniu stopy zwrotu, choć przejściowo sprawi bankowcom sporo problemów.

Jacek Ramotowski