Nadzór bankowy w Europie i Polsce: ile swobody, ile regulacji?

W jakim stopniu działania polskiego nadzoru nad rynkiem finansowym odpowiadają wymaganiom unijnym? Czym w istocie jest praktyka regulatora polegająca na wydawaniu kolejnych rekomendacji: doprecyzowywaniem aktów normatywnych, tworzeniem ram funkcjonowania instytucji finansowych czy też zaleceniami dla tych instytucji? Czy odpowiedni poziom regulacji jest w stanie wygenerować stabilizację i rozwój rynku finansowego? Na te pytania poszukiwano odpowiedzi podczas pierwszej części konferencji.

Rekomendacje stanowią instrument wymiany poglądów i narzędzie dialogu pomiędzy regulatorem a instytucjami finansowymi – tę, dość zaskakującą tezę postawił w przemówieniu inauguracyjnym Przewodniczący KNF Andrzej Jakubiak. Zdaniem prelegenta, instytucja rekomendacji nie jest tylko specyfiką prawa krajowego. Unia Europejska coraz powszechniej zmierza w kierunku bezpośredniego wpływania na porządek prawny w poszczególnych państwach członkowskich, a prekursorem tych zmian jest właśnie rynek finansowy – stwierdził Andrzej Jakubiak. To właśnie w dziedzinie prawa bankowego czy ubezpieczeniowego coraz częściej w miejsce dyrektyw wydawane są rozporządzenia wspólnotowe – akty prawne obowiązujące już w momencie przyjęcia przez władze unijne, bez konieczności ich implementacji do prawa krajowego. W ślad za aktami normatywnymi odpowiednie organy odpowiedzialne za bezpieczeństwo i stabilność rynku finansowego Unii przygotowują wytyczne; nie mają one wprawdzie mocy bezwzględnie obowiązującej, jednak organy nadzoru państw członkowskich składają zobowiązania do odpowiedniego przekładania tychże wytycznych na politykę krajową. Podobnie jak w przypadku rekomendacji na rynku krajowym, tak i tu obowiązuje zasada „zastosuj się – albo uzasadnij, dlaczego się nie zastosowałeś” – podkreślił przewodniczący Jakubiak.

Zasadniczym celem rekomendacji – stosowanych wobec sektora bankowego od roku 1996, a od tego roku również w stosunku do rynku ubezpieczeń – jest szeroko rozumiana prewencja. -Na rynku finansowym nie da się funkcjonować bez zaufania. Podmioty nadzorowane mają prawo wiedzieć, jak organ nadzoru zamierza stosować prawo – wyraźnie zaznaczył przewodniczący KNF. – Bank – lub inna instytucja objęta rekomendacją – wie, że jeśli będzie stosować się do jej postanowień, wówczas organ nadzoru nie podejmie działań o charakterze sankcyjnym.

Kwestiom regulacji instytucji finansowych w Polsce i Europie poświęcony był również pierwszy panel dyskusyjny. W debacie, moderowanej przez Kazimierza Krupę reprezentującego kancelarię Drawbridge Olczak i Wspólnicy, udział wzięli: Przewodniczący KNF Andrzej Jakubiak, Prezes Związku Banków Polskich Krzysztof Pietraszkiewicz, Członek Zarządu Narodowego Banku Polskiego Andrzej Raczko, Dyrektor Departamentu w Europejskim Urzędzie Nadzoru Bankowego Isabelle Vaillant, Wicegubernator Banku Rozwoju Rady Europy Mikołaj Dowgielewicz oraz Przewodniczący Towarzystwa Ekonomistów Polskich Ryszard Petru. Czy dofinansowanie sektora bankowego w dobie kryzysu dało pozytywny efekt dla gospodarki? Zdaniem uczestników debaty, jednym z fundamentalnych efektów przyjętego programu naprawczego było przywrócenie zaufania do sektora finansowego w tych krajach Wspólnoty, w których doszło do znaczących nadużyć. Jesteśmy dużo bliżej końca kryzysu niż kiedykolwiek – te słowa nabierają szczególnej wymowy w warunkach polskich, gdzie właśnie sektor bankowy w znacznej mierze przyczynił się do zniwelowania skutków spowolnienia gospodarczego nad Wisłą. Prezes Związku Banków Polskich Krzysztof Pietraszkiewicz przypomniał, że już w listopadzie 2008 roku ZBP wraz z polskimi bankami rozpoczął prace nad programem stabilizacji i rozwoju. Są obszary, w których osiągnęliśmy niemały sukces – zaznaczył Prezes ZBP, podkreślając równocześnie, iż stabilizacji czy rozwoju sektora finansowego nie można rozpatrywać jedynie przez pryzmat bankowych regulacji ostrożnościowych. – Sytuacja w poszczególnych państwach Unii Europejskiej jest zróżnicowana; zbyt jednolite regulacje niekiedy wprowadzają zamęt – zdaniem Krzysztofa Pietraszkiewicza do takiej sytuacji dochodzi na przykład wówczas, gdy nie jest należycie uwzględniana specyfika pewnych rodzajów bankowości.

Zdaniem Przewodniczącego KNF, europejski system finansowy odpowiedział na przyczyny kryzysu i zareagował w sposób adekwatny do możliwości – równocześnie jednak trzeba pamiętać, iż reakcja ta nie sprzyja wzrostowi gospodarczemu. Mamy do czynienia z daleko idącym uporządkowaniem; wprawdzie kryzys w Europie jeszcze nie powiedział ostatniego słowa, jednak najgorsze mamy za sobą – stwierdził Andrzej Jakubiak. Z kolei Ryszard Petru do fundamentalnych problemów europejskiego rynku finansowego zaliczył deficyt odpowiedzialności w całej gospodarce – poczynając od sektora publicznego. W USA miasto czy nawet stan może zostać postawione w stan upadłości. W Europie ratuje się wspólnymi wysiłkami poszczególne kraje, nawet w przypadku rażącej niegospodarności – o czym świadczy choćby przykład Grecji – stwierdził przedstawiciel TEP. Zdaniem prelegenta, konieczne jest zwiększenie dyscypliny rynkowej. Sam nadzór nie załatwi wszystkiego – on zawsze będzie o krok z tyłu za prawnikami – twierdzi przewodniczący Towarzystwa Ekonomistów Polskich.

Okazuje się, że już za chwilę zagrożeniem dla gospodarki może stać się nie tyle kryzys, co… nadzwyczajne instrumenty o charakterze ostrożnościowym, jakie zastosowano dla powstrzymania recesji. Jak wyjść z polityki, która była słuszna w latach kryzysu? Zdaniem Prezesa ZBP Krzysztofa Pietraszkiewicza zarówno w Polsce, jak i całej Europie potrzebna jest rozmowa na temat roli bankowości w społecznej gospodarce rynkowej. Jako przykład ogromnego postępu Prezes ZBP wymienił wysiłki w kierunku stworzenia unii bankowej: – Dokonał się ogromny postęp, wiemy dokąd zmierzać. Równocześnie, rynek finansowy potrzebuje dziś bardziej niż kiedy indziej stosowania zasady proporcjonalności w dziedzinie regulacji oraz adekwatności tychże regulacji dla podlegających im instytucjom. W małych i średnich bankach backoffice już dziś angażuje większość sił – podkreślił Krzysztof Pietraszkiewicz. Innym problemem, specyficznym dla polskiego rynku finansowego, jest brak zaangażowania wszystkich obywateli w funkcjonowanie tego systemu – przykładem może być  znikome zainteresowanie oszczędzaniem długoterminowym, przekładające się na brak najlepszych aktywów na rynku. Do tego dochodzą różnorakie, niekiedy wieloletnie zaniedbania natury instytucjonalnej; Prezes Pietraszkiewicz wskazał na nieskuteczność działań w kierunku utworzenia systemu poręczeniowo-gwarancyjnego, czy toczącą się już od 14 lat batalie o udrożnienie listów zastawnych.

Braki innowacyjności – zdaniem Przewodniczącego KNF ten aspekt ma kluczowe znaczenie w konkurencyjności Europy na rynku globalnym. Dziś inwestycje infrastrukturalne nie stanowią szansy na stabilny rozwój. Szanse taką dają innowacje – podkreślił Andrzej Jakubiak, zaznaczając równocześnie, iż Polsce potrzebny jest rozwój alternatywnych form finansowania, takich jak rynek papierów dłużnych czy sekurytyzacja. Przestrzegałbym przed tym, żeby cała strategię rozwoju Polski opierać na finansowaniu jednokanałowym. Finansowanie musi być wielokanałowe  – powiedział przedstawiciel KNF. Z kolei zdaniem reprezentanta NBP kluczem do rozwoju Europy i zwiększenia konkurencyjności UE może być stworzenie z euro waluty rezerwowej – analogicznej do amerykańskiego dolara.

Czy polski system bankowy może odegrać istotna rolę w przebudowie rynku finansowego Unii po kryzysie? Zdaniem Krzysztofa Pietraszkiewicza jest to nie tylko możliwe, ale wręcz wskazane: Jest kraj, który uzyskał naprawdę dużo w sektorze finansowym. Bardzo bym chciał, żeby ten potencjał i stabilność polskiej bankowości zamienić na rozwój – podkreślił Prezes ZBP.

Karol Jerzy Mórawski