Forum Od-nowa: z czym borykają się samorządy
Samorząd terytorialny stanowi aż 1/3 sektora publicznego w Polsce i jest odpowiedzialny za wykonywanie większości usług publicznych: poczynając od najdroższej oświaty (aż do 60% budżetów gmin), poprzez pomoc społeczną, aż po transport, ochronę zdrowia, zagospodarowanie przestrzenne czy mieszkalnictwo. Polska ma jeden z najwyższych w Europie poziom decentralizacji usług publicznych. Niestety, nie poszły za tym rozwiązania finansowe, organizacyjne i ustrojowe. Zamiast tego nastąpiło ustawowe przeregulowanie działalności samorządów oraz zbyt silna kontrola państwa i instytucji w miejsce kontroli społecznej. Ogromnym wyzwaniem będą też problemy demograficzne, zwłaszcza spadek liczby ludności małych gmin oraz proces starzenia się społeczeństwa.
W raporcie Forum Od-nowa „Samorząd 3.0” przedstawiliśmy model nowej generacji wspólnot, wraz z 25 konkretnymi rekomendacjami systemowymi, układającymi się w spójny system. Są one odpowiedzią na 4 podstawowe problemy samorządu terytorialnego, które wymieniam poniżej.
Finansowanie jednostek samorządu terytorialnego (JST): udziały w podatkach PIT i CIT (ok. 30 mld zł rocznie) stanowią tylko ok. 16 proc. dochodów wspólnot. Dotacje i subwencje z budżetu państwa (dotacje celowe, podmiotowe, subwencja oświatowa i wyrównawcza) to ok. 55 proc., zaś dochody własne (wpływy ze sprzedaży lub wynajmu majątku, podatki i opłaty lokalne) – ok. 29 proc.
Głównym problemem samorządu jest brak własnych dochodów. Nie ma w Polsce podatku lokalnego, a jedynie udziały w podatkach centralnych. Większość pieniędzy JST jest redystrybuowana z budżetu centralnego. Samorządy nie mogą same kształtować swoich finansów, gdyż nie mają władztwa podatkowego. Wiele opłat pobieranych przez samorządy jest de facto podatkami, a koszt opłat nie ma żadnego związku z ich realną ceną. Dodatkową kwestią jest nie działanie zasady adekwatności: rząd obarcza samorząd dodatkowymi zadaniami lub poszerza zakres już istniejących bez przyznania dodatkowych środków. Zarówno to zjawisko, jak i przeinwestowanie powoduje wzrost zadłużania się JST (68 mld zł, czyli 35% dochodów; w samych szpitalach ok. 10 mld zł).
Brak samodzielności organizatorskiej: samorządy nie mają swobody kształtowania własnych struktur organizacyjnych. Istnieje 59 tys. jednostek organizacyjnych (szkoły, żłobki, ośrodki pomocy społecznej, biblioteki, domy kultury), z których każda zatrudnia obowiązkowo głównego księgowego i kierownika. Zasadą jest konieczność realizowania usług publicznych przy ich pomocy. JST nie mogą zdecydować, czy wykonują daną usługę same, czy za pośrednictwem organizacji pozarządowej, sektora prywatnego lub poprzez jeden podmiot dla kilku wspólnot. Gmina jest jedynie „spinaczem” swoich instytucji, na których działania nie ma innego wpływu niż zmiana kierownika. Aktualny stan prawny powoduje, że instytucje postrzegają siebie jak samodzielne księstwa, a nie byty nastawione na służenie mieszkańcom.
Transparentność w JST: przejrzystość i jawność to warunki sine qua non partycypacji. Brakuje jednego, zestandaryzowanego systemu, który byłby aktualizowany na bieżąco i w przystępnej dla odbiorców formie podawał podstawowe zagadnienia funkcjonowania JST, tj. zadania do wykonania, ich koszty, źródła finansowania i efekty, z uwzględnieniem spółek komunalnych. To umożliwiłoby dokonywanie benchmarkingu (porównywania) samorządów i zwiększyło kontrolę społeczną działań władz lokalnych. Obecnie prawidłowo działa jedynie kilkadziesiąt procent BIP-ów, nie ma też żadnych sankcji dla władz lokalnych za ich nieuzupełnianie.
Ustrój JST: wprowadzenie w 2002 roku bezpośrednich wyborów organów wykonawczych (wcześniej wyłaniane były przez radę) zachwiało równowagę władzy uchwałodawczej i wykonawczej. Głównymi decydującymi o danej wspólnocie lokalnej stali się włodarze, a rada została zdegradowana do akceptacji budżetu, przedstawianego przez organ wykonawczy.
