Coraz więcej pytań czeka na odpowiedź

Maciej Małek

W pierwszej roboczej części zgromadzenia zebrani omówili najbardziej palące problemy i wyzwania, z którymi spotykają się w codziennej pracy. Wiele z nich to chleb powszedni lokalnych włodarzy w całej bez mała Polsce, inne wynikają ze specyficznych uwarunkowań województwa. Wbrew oczekiwaniom piszącego te słowa w dyskusji dominował rzeczowy ton i próba wypracowania argumentów, które zbliżałyby stanowiska samorządowców i administracji centralnej oraz ogniw terenowych rządowej administracji specjalnej. Znalazło to wyraz w wielu stanowiskach i opiniach przyjętych w toku obrad przez zebranych.

Długa lista spraw do rozstrzygnięcia

Witając przybyłych, Waldemar Szymański, przewodniczący Zgromadzenia Związku Gmin Warmińsko-Mazurskich, wskazał, że nader często samorządy borykają się z trudnościami stanowiącymi wynik przewlekłych, nieefektywnych procedur, które nie tylko wydłużają postępowanie administracyjne, ale blokują skuteczne zarządzanie i podejmowanie decyzji nawet w drobnych sprawach w ramach tzw. czynności zwykłego zarządu. Znalazło to wyraz w propozycjach zmian wypracowanych w ramach Związku. W pierwszym rzędzie podniesiono konieczność uproszczenia procedur, by stały się przyjazne, efektywne i przejrzyste. Samorząd jako fundament społeczeństwa obywatelskiego musi dysponować większą swobodą działania w zakresie rozwiązywania problemów lokalnej społeczności. Utrzymywanie nieefektywnych struktur generujących nakłady finansowe nie służy idei samorządności. Dodatkowo system destabilizują częste zmiany przepisów, wdrażanie niesprawdzonych rozwiązań i niedostateczne wsparcie finansowe, nieadekwatne do stale rozszerzanego katalogu zadań nakładanych na samorządy. Ochrona prywatnych właścicieli odbywa się z uszczerbkiem dla interesów wspólnoty, reprezentowanych przez samorządy. Przykłady można by mnożyć. Także w sferze świadczeń społecznych. Najbardziej jaskrawy przykład to przepisy Ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. 2009 nr 1 poz. 7 ze zm.). Zgodnie z art. 8b przywołanej ustawy organ właściwy może upoważnić w formie pisemnej swego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych, prowadzenia postępowania i wydawania w tych sprawach decyzji, ale nie może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do wystawiania tytułów wykonawczych i występowania do właściwego naczelnika urzędu skarbowego o przeprowadzenie egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego. W efekcie dwa różne podmioty realizują to samo zadanie. Kierownik ośrodka i upoważnieni przez niego pracownicy prowadzą postępowanie i wydają decyzje w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a burmistrz jest podmiotem uprawnionym do żądania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających decyzji w sprawie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, czyli jest wierzycielem uprawnionym do wystawiania tytułu wykonawczego oraz złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji do właściwego organu egzekucyjnego.

W ramach zadań zleconych wynikających z ustawy o ewidencji ludności lokalna administracja zasila centralne rejestry, podczas kiedy dostarczone aplikacje nie pozwalają wspierać realizacji zadań własnych. W efekcie przesunięto o rok wdrożenie Zintegrowanego Modułu Obsługi Końcowego Użytkownika. Otwarte pozostaje pytanie, czy w dobie konsolidacji finansów publicznych to gminy powinny ponosić ciężar zakupu dodatkowych aplikacji, niezbędnych dla prowadzenia np. gminnej ewidencji ludności lub rejestru wyborców. Termin wdrożenia nowych przepisów prolongowano, ale proces wdrożenia ZMOKU wstrzymano. Wraz ze wzrostem zadań i konieczną profesjonalizacją kadr, nie zapewniono stabilizacji zawodowej i finansowej, pomimo rosnącej odpowiedzialności, również materialnej za podejmowane decyzje.

Potrzeba standardów administracji

Stale rozszerzający się katalog zadań publicznych realizowanych przez lokalne samorządy generuje rosnące nakłady finansowe. Metody dotacyjne oparte na nieprzystających do realiów współczesności przesłankach, pozwalają ukrywać faktyczne koszty realizacji nałożonych zadań, lecz – jak w przypadku finansowania oświaty – generują długi. Podobnie w odniesieniu do ochrony zdrowia, utrzymania dróg czy bezpieczeństwa publicznego. W efekcie uszczerbku doznają własne zadania inwestycyjne, w tym niezbędne nakłady odtworzeniowe. Odrębną kwestię stanowi refundowanie samorządom dochodów utraconych w efekcie wdrażanych przez rząd i uchwalanych w parlamencie ulg i zwolnień.

Prawne bariery sprawnego zarządu

Samorządowcy z Nidzicy, Pasłęka, Braniewa, Ostródy, Mrągowa, Mikołajek, Tolkmicka, Stawigudy, Działdowa zgodnie wskazywali przepisy wymagające zmian od zaraz. W związku z gwarancjami, jakie nauczycielom stwarza Karta Nauczyciela, postuluje się objęcie subwencją oświatową przedszkoli, przejęcie przez ZUS ciężaru finansowania urlopów dla poratowania zdrowia, zniesienie lub ograniczenie obowiązkowego planowania środków przeznaczonych na doskonalenie zawodowe oraz dokształcanie nauczycieli, zniesienie średniej wynagrodzeń nauczycielskich i dodatków wiejskich i mieszkaniowych. Celem efektywnego wykorzystania środków publicznych pozostających w gestii samorządów należy rozważyć zwolnienie gmin z podatku VAT lub jego zwrot. Z kolei w ustawie o dochodach JST należy zwiększyć ich udział we wpływach z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych generuje wydatki sprzeczne z jej przeznaczeniem, bowiem w przypadku nieruchomości pozostających we władaniu gminy, organ sam nalicza podatek, którego jest płatnikiem, lub wykazuje skutki zwolnienia. Uściślenia wymagają zapisy dotyczące przedmiotu opodatkowania – jak w przypadku urządzeń technicznych, np. elektrowni wiatrowych, lub stawek podatkowych zakreślających ich górną granicę, co uszczupla możliwości generowania dochodów własnych gminy. Prawo energetyczne ogranicza możliwości rekompensowania gminom wydatków wynikających z oświetlenia dróg w granicach administracyjnych, a pozostających pod innym zarządem. Uproszczenie procedur sprzedaży gminnych nieruchomości pozwoli konkurować zgodnie z regułami rynku, dotąd bowiem inwestorzy z reguły dobijają targu z prywatnymi właścicielami. W zgodnej opinii wszystkich bez wyjątku zebranych reguła wydatkowa w wersji projektu zmian w ustawie o finansach publicznych z grudnia 2011 r. oznacza dalsze zmniejszenie wydatków gmin na inwestycje i zredukuje wydatki bieżące do poziomu wykluczającego realizację zadań własnych.

Uroki lokalnej specyfiki

Warmia i Mazury to zielone płuca Polski. Ze wszystkimi tego konsekwencjami, ograniczenia rozwojowe i inwestycyjne, zwłaszcza w gminach, gdzie 70 proc. powierzchni to obszary leśne lub objęte ochroną w ramach natury 2000, stanowią nie tylko nasze dziedzictwo kulturowe i bogactwo przyrodniczo-krajobrazowe, które jako depozyt przekażemy następnym pokoleniom, lecz na co dzień utrudniają życie mieszkańcom i lokalnej władzy. Jak bowiem modernizować trzydziestoletnie i starsze ośrodki wypoczynkowe, skoro leżą na terenach należących do Lasów Państwowych. Budowa dróg krajowych i ekspresowych odcina mieszkańców siedlisk nie tylko od miasta czy gminy, ale często własnego pola. Takich paradoksów jest więcej. Jak wskazał burmistrz Mikołajek, miłośnicy Mazur zebrali 250 tys. podpisów pod obywatelskim projektem powołania kolejnego parku narodowego. – To nam jednak przyjdzie żyć z wynikającymi z jego ewentualnego powołania ograniczeniami na co dzień – powiedział. Co więcej, troska o środowisko idzie tak daleko, że wystarczy uzyskać opinię lokalnej władzy, która to opinia w istocie rzeczy o niczym nie decyduje i nie jest wiążąca dla organu podejmującego decyzje wpływające na warunki życia i pracy setek i tysięcy obywateli. Wątpliwości budzi również brak precyzji w zapisach aktów prawnych niższego rzędu, co otwiera pole do uznaniowej interpretacji ich zapisów. Przykładem rozporządzenie nr 160 i 162 wojewody warmińsko-mazurskiego z 19 grudnia 2008 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu doliny dolnej i środkowej Łyny. Jak bowiem zdefiniować pojęcia takie jak: „linia brzegu”, „prace trwale zniekształcające rzeźbę terenu”, czy „zadrzewienia śródpolne”? Wymogi racjonalności i efektywności wydatkowania funduszy publicznych napotykają na bariery ustawowe, jak w przypadku przepisów ustawy o finansach publicznych w związku z ustawą o zarządzaniu kryzysowym. Przykładowo, jeśli rezerwa celowa na zarządzanie kryzysowe zaplanowana na 2012 r. w gminie Dobre Miasto wynosi 110 000 zł, to w przypadku gdy pozostaną niewykorzystane, wygasną z końcem roku budżetowego w związku z brakiem podstaw prawnych zezwalających przeznaczyć je na inne cele.

Co z tą deregulacją?

Kolejne rządy zapowiadają odbiurokratyzowanie gospodarki, rozszerzenie zakresu swobody gospodarczej i promocje przedsiębiorczości. Również tej lokalnej. Tymczasem dwa razy w roku, w terminach do 15 stycznia i do 15 lipca właściwe miejscowo organy administracji zobowiązane są do przekazywania ministrowi odpowiedzialnemu za transport informacji dotyczących liczby i zakresu udzielonych licencji, zezwoleń i zaświadczeń na przewozy drogowe na potrzeby własne oraz liczby wypisów z tych dokumentów, a także liczby licencji w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Podmioty prowadzące działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych obowiązane są do sporządzania sprawozdań kwartalnych. Obowiązek ten dotyczy np. podmiotów wynajmujących przenośne toalety?! Lista absurdów jest daleko dłuższa, nikt nie policzył, ile czasu i pieniędzy pochłania owa pożal się Boże sprawozdawczość.

Szukamy wspólnie recept

W wymienionych kwestiach, z konieczności omówionych jedynie skrótowo przyjęto wiele stanowisk i uchwał adresowanych do władz wojewódzkich, administracji centralnej i ustawodawcy. Szereg zagadnień, mimo że pozostają poza kompetencją lokalnej administracji, wpływa nie tylko na warunki jej funkcjonowania, lecz determinuje warunki życia mieszkańców w małych ojczyznach i możliwość załatwiania swoich codziennych spraw, poczynając od majątkowych, poprzez relacje cywilno-prawne, rozstrzyganie sporów, wreszcie egzekwowanie ochrony prawnej. Tak stało się w przypadku przewidzianej na 1 lipca 2012 r. zmiany właściwości sądów rejonowych na obszarze właściwości Sądu Okręgowego w Olsztynie. W praktyce oznacza to zamysł likwidacji sądów rejonowych w: Biskupcu, Lidzbarku Warmińskim, Mrągowie, Nidzicy i Piszu. Pomija to kwestie funkcjonowania wydziałów ksiąg wieczystych, gospodarczych oraz pracy i ubezpieczeń społecznych. Wszystko zaś w warunkach przewidywanego wejścia w życie 28 marca 2012 r. noweli ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych. Trudno wyobrazić sobie chaos, jaki to spowoduje. Cóż pozostaje samorządowcom? Racjonalnie zarządzać projektami, efektywnie wydatkować publiczny grosz, animować lokalne społeczności do działania i konsolidować je wokół wspólnie wypracowanej strategii rozwoju. Z myślą o tym nasz znamienity autor i współpracownik dr Zbigniew Wierzbicki – dyrektor ds. doradztwa finansowego w Centrum Rozwiązań Menedżerskich – najstarszej i największej w Polsce akredytowanej organizacji doradczej i szkoleniowej – przedstawił założenia powołanej wespół z Centrum Prawa Bankowego i Informacji, spółką zależną Związku Banków Polskich, Samorządowej Akademii Umiejętności. Zdobycie wiedzy i kompetencji w zakresie zarządzania projektami to zwłaszcza w perspektywie kolejnego okresu programowania Unii Europejskiej być albo niebyt samorządu, który zgodnie z regułą „więcej, za mnie” musi nauczyć się nowych instrumentów finansowych i dysponować własną kadrą o potwierdzonych stosownymi certyfikatami kompetencjach w zakresie zarządzania. Wymóg ten nabiera szczególnej wagi w kontekście nowych reguł wydatkowych, potrzeby konsolidacji finansów publicznych i zmiany roli i funkcji wsparcia unijnego – z dotacyjnego na zwrotny i rankingowy. Zainteresowanie i bardzo konkretne pytania, jakie padły z sali, wskazują, że rozpoznanie potrzeb JST i diagnoza, jak im sprostać, okażą się strzałem w dziesiątkę.

Deklaracje wsparcia

Druga część spotkania upłynęła pod znakiem wymiany informacji i opinii z licznie zgromadzonymi parlamentarzystami Warmii i Mazur. Obok posłanek Iwony Arendt i Lidii Staroń, posła Pawła Papke i senatorów Marka Konopki, Stanisława Gorczycy i Ryszarda Góreckiego gościem samorządowców był wojewoda warmińsko-mazurski Marian Podziewski. Obok zwyczajowych w takich przypadkach deklaracji wsparcia ze strony reprezentantów Sejmu i Senatu padło wiele konkretnych kwestii. Zwłaszcza w zakresie dotyczącym subwencji ekologicznej czy też racjonalizowania reguł wydatkowych posłowie i senatorowie zamierzają ponad podziałami politycznymi wspierać samorządowców. Również wojewoda, który jako były wiceburmistrz Gołdapi zna i rozumie samorządowe bolączki, obiecał wspieranie rozwiązań zmierzających do likwidowania formalnoprawnych absurdów. Wiele uwagi poświęcono nowym możliwościom, jakie w zakresie współpracy inwestycyjnej otwiera samorządom zarządzenie dyrektora generalnego Lasów Państwowych. Posłanka Lidia Staroń, która tego samego dnia udawała się do Warszawy na spotkanie z ministrem finansów obiecała przekazanie uwag i sugestii dotyczących nadmiernie restrykcyjnych regulacji wydatkowych godzących w możliwości inwestycyjne samorządu. Poziom emocji nie przekroczył granicy, która utrudniałaby wymianę argumentów, choć momentami dało się odczuć, że zróżnicowany poziom doświadczenia i wiedzy parlamentarzystów nie pozwolił na pełną weryfikację rekomendowanych rozwiązań. Znany głównie ze swoich sportowych dokonań poseł Paweł Papke zadeklarował, że wsłuchując się uważnie w głos samorządowców, zdobywa wiedzę konieczną do aktywnego włączenia się w rozwiązywanie problemów rozwojowych Warmii i Mazur.

Dobre rokowania na przyszłość

Wnioski i rekomendacje zmierzające do usprawnienia działań samorządów kontynuowano podczas roboczego obiadu. Wszyscy dopisali, pomimo że dla wielu droga powrotna oznaczała kilka godzin jazdy w niełatwych tego dnia warunkach. Cóż, potrzeba integracji była silniejsza, a i świadomość, że problemy dnia codziennego samorządu są również udziałem kolegów i koleżanek zza miedzy czyni je łatwiejszymi do rozwiązania. Dla piszącego, te słowa była to cenna okazja weryfikacji doświadczeń i wiedzy na temat problemów samorządu zebranych podczas trzeciej już edycji ogólnopolskiego cyklu konferencji dla samorządu. Wówczas to miałem okazję poznać burmistrz Mrągowa panią Otolię Siemieniec, z której inicjatywy zaproszono EDS na spotkanie samorządowców Warmii i Mazur.

Więcej ciekawych artykułów w numerze 1(20) Europejskiego Doradcy Samorządowego