Bankowość i Finanse | Gospodarka | Unia Europejska – handel i polityka

Maria Dunin-Wąsowicz
Dr nauk politycznych. Specjalizuje się w badaniu politycznych aspektów międzynarodowych stosunków gospodarczych i pieniężnych, integracji światowej, w tym transatlantyckiej oraz europejskiej. Autorka sześciu publikacji książkowych oraz kilkudziesięciu artykułów naukowych w języku polskim i angielskim.

Paradoksalnie, obecna unijna strategia handlowa, realizowana od lutego 2021 r. (18.02.2021 COM [2021] 66 final), jest postrzegana jako kontrowersyjna z punktu widzenia interesów państw członkowskich. Wskazuje się kilka negatywnych jej aspektów. Przede wszystkim efekty negocjacji handlowych prowadzących do zawarcia umów mogą przyczyniać się do znaczącej, choć nie zawsze korzystnej, modyfikacji prawa krajowego. Mogą także prowadzić do zmiany relacji danego państwa z innymi niż Unia partnerami handlowymi, czy podwyższać koszty uczestnictwa UE w procesach globalizacji. Skomplikowana natura blisko 80 dwustronnych umów może też negatywnie oddziaływać na zdolność państw do zarządzania gospodarką zgodnie z regułami demokracji. Siłą rzeczy, polityka handlowa UE zaczęła być krytykowana i kontestowana za jej upolitycznienie.

Instytucjonalne status quo

Polityka handlowa należy do tych obszarów, które – poczynając od traktatu rzymskiego (1.01.1957), znajdowały się w kompetencjach Wspólnot Europejskich. Współcześnie jest wyłączną kompetencją unijną. Ustanawianie prawa w dziedzinie handlu oraz negocjowanie międzynarodowych umów handlowych jest domeną Komisji Europejskiej, zaś państwa ratyfikują jej decyzje. Rada UE może wdrożyć negocjowaną umowę tylko wówczas, kiedy została ratyfikowana przez wszystkie państwa członkowskie.

Traktat z Lizbony, który od 2008 r. reguluje funkcjonowanie Unii (TfUE), poszerzył i uszczegółowił jej uprawnienia w tym obszarze. Do najważniejszych należą cztery kwestie. Po pierwsze, politykę handlową zalicza się do działalności zewnętrznej UE, czyli normowanej zgodnie z zapisami Rozdziału I, Tytułu V TfUE nakazującego Unii przestrzeganie zasad demokracji, praworządności i praw człowieka. Takie podejście do zawierania umów handlowych wskazuje, że ich celem nie jest wyłącznie liberalizacja gospodarcza. Umowy handlowe mają bowiem nie tylko ułatwiać powiększanie handlu, ale też zapewniać przestrzeganie wysokich standardów bezpieczeństwa żywności, praw pracowników, ochrony środowiska, praw konsumentów oraz zrównoważony rozwój poza granicami Unii (Komisja Europejska 2018). W istocie ten ostatni element, a więc zrównoważony rozwój, znalazł się w centrum nowej strategii handlowej UE.

Po drugie, zgodnie z art. 207(1) traktatu wszelkie decyzje dotyczące negocjacji oraz zawierania umów – jak i wszelkie inne dotyczące takich elementów polityki zewnętrznej UE, jak świadczenie usług, komercyjne aspekty własności intelektualnej oraz inwestycje zagraniczne – są podejmowane zgodnie z zasadą większości kwalifikowanej (qualified majority voting, QMV) w czasie głosowania Rady Ministrów UE. I po trzecie, obecny traktat wzmocnił znaczenie Parlamentu Europejskiego, który zaczął dzielić odpowiedzialność z Radą za przygotowanie i wdrożenie regulacji dotyczących zarówno umów, jak i norm polityki handlowej.

Unia zawiera trzy typy umów, które zakładają prowadzenie handlu na preferencyjnych warunkach (Preferential Trade Agreements, PTAs) które – zgodnie z zasadami wdrożonymi w 1968 r. – pozwalają wyeliminować szereg barier regulacyjnych z umów zawieranych przez nią, tym samym uzyskują one wyższą skuteczność niż umowy negocjowane na warunkach reguł wielostronnych WTO. Są to umowy, zależnie od celu i treści, o partnerstwie gospodarczym, wolnym handlu oraz o stowarzyszeniu. Te o partnerstwie gospodarczym, mające za zadanie wesprzeć rozwój partnerów handlowych, są zwyczajowo zawierane z państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku. Umowy o stowarzyszeniu stanowią element szerzej zakrojonych porozumień politycznych, czego przykładem może być umowa stowarzyszeniowa UE-Polska podpisana w grudniu 1991 r. i obowiązująca w latach 1994-2003. Umowy o wolnym handlu UE zawiera z krajami rozwiniętymi i gospodarkami wschodzącymi.

Unia oferuje trzy typy preferencji w ramach wymienionych umów. Należy do nich standardowy system preferencji taryfowych GSP kierowanych do biednych i średniozamożnych państw. System GSP umożliwia częściową lub całkowitą redukcję ceł na dwie trzecie negocjowanych linii taryfowych. System preferencji taryfowych plus (GSP+) zawiera instrumenty sprzyjające wdrażaniu rozwiązań zapewniających zrównoważony rozwój oraz zarządzanie gospodarką dzięki redukcji części ceł do 0%. Obecny GSP+ obowiązuje do 2023 r. Z kolei rozwiązanie typu EBA (Wszystko Oprócz Broni, Everything But Arms) jest adresowane do państw najbiedniejszych (least developed countries, LDCs), oferując bezcłowy dostęp wszystkich ich towarów (z wyjątkiem uzbrojenia i amunicji) do rynku UE. Czwartym typem unijnych umów, stanowiących część szerszych porozumień, ale nieprzewidujących handlu na warunkach preferencyjnych, są umowy o partnerstwie i współpracy. Mogą one wejść w życie pomimo trwającego procesu ich ratyfikacji w państwach UE.

Niezależnie od wymienionych typów umów, Unia zawiera także umowy mieszane. Zalicza się do nich np. CETA, czyli umowa między UE a Kanadą lub porozumienie między UE a Singapurem. W przypadku ostatniego typu umów, ich ratyfikacja jest dokonywana przez wszystkie państwa członkowskie. Wchodzą w życie tylko wtedy, gdy zakończony jest proces ratyfikacji.

Ekspansja jako zasada

Chociaż polityka handlowa jest jednym z najstarszych obszarów działalności Unii, to jej autentyczną ekspansję obserwuje się w ostatnich dwóch dekadach. W końcu 2021 r. eksport towarów i usług stanowił 50,1% PKB UE, podczas gdy w 1990 r. był o połowę niższy i wynosił 25,5%. Przy czym początek XXI w. należy zasadniczo łączyć z krótkookresowym spowolnieniem handlu w latach 2000-2002 spowodowanym m.in. przez utrudnienia na tle wielostronnych negocjacji w ramach Rundy z Doha (patrz wykr. 1).

Celem tych rozmów, prowadzonych w ramach WTO w latach 2001-2008, było ograniczenie protekcjonizmu w handlu światowym. Efekty negocjacji nie były zadowalające i Unia, która także brała w nich udział, zdecydowała o odejściu od strategii zawierania umów wielostronnych na rzecz wdrażania porozumień dwustronnych (KE 2015, 2010). Generalnie, ...