Temat numer: Reforma gospodarki przestrzennej potrzebna od zaraz

Tadeusz Markowski

Źle funkcjonując, sprzyja kryzysom przez spekulację. Jest wykorzystywana do tworzenia baniek spekulacyjnych. Dobrze funkcjonująca, stabilizuje i spłaszcza cykle koniunkturalne, ale może także im zapobiegać. Gospodarka przestrzenna najsilniej wyraża się przez funkcjonowanie rynków nieruchomości. Rynki nieruchomości przenikają się z rynkami finansowymi, a związki te są najbardziej wyraziste na rynku hipotecznym

Inwestycje w rynki nieruchomości i kredyty hipoteczne to jedna z ważniejszych sfer działalności gospodarczej, tezauryzacji, pobudzania wzrostu gospodarczego i tworzenia zabezpieczeń systemów społecznych. Banki i inne instytucje finansowo-ubezpieczeniowe są zainteresowane długotrwałym inwestowaniem. Relatywnie niskie ryzyko i długotrwałe korzyści niosą inwestycje w infrastrukturę, obligacje miejskie (przeznaczone na inwestycje publiczne infrastrukturalne), kredyty hipoteczne. Skala ryzyka działalności bankowej oraz klientów korzystających z usług bankowych jest silnie związana z przyrostem lub utratą wartości majątku nieruchomego. Rynek nieruchomości wymaga systemu regulacji, który zabezpiecza majątek nieruchomy przed spekulacjami i nieuzasadnionym spadkami wartości nieruchomości. Wartość majątku nieruchomego zależy od wielu czynników, a między innymi od jakości zagospodarowania przestrzennego, minimalizacji negatywnych efektów zewnętrznych o charakterze sąsiedzkim, wysokiej sprawności rynków nieruchomości. Ponieważ rynki nieruchomości charakteryzują się dużą skalą efektów zewnętrznych, wymagają regulacji prawnej pozwalającej na rozsądną interwencję władz publicznych przez system publicznego planowania przestrzennego mającego charakter prawa miejscowego. (W Polsce planowanie miejscowe jest fakultatywne, a dotychczasowe działania Sejmu i Rządu idą w stronę jego dalszego osłabienia). Brak takich mechanizmów, ich osłabienie lub nieadekwatność do zmieniających się współcześnie wymagań sprawia, że rynki te mają nie tylko ułomny charakter, ale nabierają wręcz patologicznego charakteru. Poddawane są spekulacjom globalnych deweloperów i właścicieli. Powstają różnego typu bańki spekulacyjne (w tym zaburzenia na rynkach kredytów hipotecznych). Tego typu działania powodują gwałtowny spadek wartości nieruchomości. W skrajnych przypadkach może przyczynić się to do załamania systemu finansowego. Spektakularnym przykładem naruszenia rynków nieruchomości przez lobby finansowe wraz z populistycznymi politykami są Stany Zjednoczone. W długofalowym interesie instytucji finansowych operujących na rynkach nieruchomości jest minimalizacja takiego ryzyka, a więc dążenie do takiego systemu funkcjonowania gospodarki przestrzennej, który zapewnia sprawną alokację inwestycji na rynkach nieruchomości.

Wspólnym interesem władz publicznych i banków w długim okresie jest optymalizowanie wartości miasta i tworzenie warunków do utrzymywania stałego wzrostu majątku wszystkich użytkowników miasta oraz generowania dochodów z użytkowania tego majątku gwarantującego spłatę kredytów zaciąganych na jego odtworzenie i rozwój (ograniczenie rozlewania się miast, podtrzymanie procesów rewitalizacji etc.). Jednym z najważniejszych instrumentów ochrony wspólnego interesu, tj. ochrony, kontrolowania i sterowania rozwojem przestrzennym, jest dobrze rozumiany publiczny monopol planistyczny. Pełne rozpoznanie, uświadomienie sobie kosztów i korzyści, jakie daje planowany rozwój w opozycji do pseudozliberalizowanego, z jakim mamy w tej chwili do czynienia, powinno być podstawą poszukiwania właściwych regulacji systemu gospodarki przestrzennej. W interesie narodowym jest pozyskanie poważnych interesariuszy dla wsparcia reformy systemu gospodarki przestrzennej przez najpoważniejsze bankowe lobby, które przeciwstawi się naciskom „spekulacyjnych graczy” i poprze systemowe zmiany w dziedzinie planowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami i innymi aktami prawa materialnego silnie związanymi z funkcjonowaniem gospodarki przestrzennej.

O becny system gospodarki przestrzennej: wymusza populistyczną politykę nadmiernego przeznaczania nowych terenów budowlanych na obszarach rolniczych, sprzyja ekstensywnemu i bezproduktywnemu użytkowaniu terenów budowlanych, eliminuje tereny z rozwoju, demotywuje gminy do planowania w obszarach zurbanizowanych, nakręca lokalizację poza decyzjami planu, nie sprzyja parcelacji i reparcelacji gruntów budowlanych, nie motywuje do użytkowania terenów zgodnie z przeznaczeniem. Nie pozwalając na skuteczną ochronę interesu publicznego, generuje nadmierne koszty i roszczenia wobec budżetu gminy, które przeznaczyły planem miejscowym duże powierzchnie nowych terenów budowlanych. Sprzyja spekulacji na rynku nieruchomości w skali globalnej i lokalnej, dywersji w grze o przestrzeń. Prowadzi do pułapek społecznej inicjatywy blokujących racjonalne użytkowanie terenów. Sprzyja korupcji i narastaniu barier biurokratycznych, transferowi zysków z deweloperki za granicę, polaryzuje lokalne społeczności i wyklucza mieszkańców z dostępu do usług, marnuje zasoby etc.

Brak całościowego spojrzenia na funkcjonowanie gospodarki przestrzennej i nieświadomość wysokich strat w gospodarce, liczonych w setkach mld zł sprawia, że podejmowane cząstkowe i chaotyczne regulacje sprzyjają dalszej niespójności prawa, komplikowaniu aktów prawnych i narastaniu bariery biurokratycznej dla procesów budowlanych. Deprecjonuje to sens planowania przestrzennego i pozycję zawodu urbanisty. Do listy problemów, jakie generuje ułomny system rynków nieruchomości, podtrzymywany przez patologiczny stan polskiego prawa związanego z gospodarką przestrzenną, możemy dołożyć kolejne (np. zawarte w dokumencie Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej pt. „Polityka miejska państwa – cele, priorytety, instrumenty”, opracowanym w 2009 r.):

• Niekontrolowana i chaotyczna urbanizacja.
• Nieład architektoniczny i przestrzenny.
• Szybko narastająca dewastacja zasobów dziedzictwa kultury materialnej i środowiska przyrodniczego.
• Wysoka energochłonność miast.
• Niekontrolowana zabudowa wzdłuż głównych dróg.
• Nienadążanie z realizacją infrastruktury technicznej za rozwojem zabudowy.
• Pogłębianie się polaryzacji społecznej i przestrzennej miast.
• Wyludnianie się stref centralnych miast.
• Braki w wyposażeniu terenów urbanizowanych w infrastrukturę społeczną. (substandardy urbanizacji).
• Nadmierne nasilanie się dobowych przemieszczeń ludności między strefą zewnętrzną i wewnętrzną miast.
• Pogarszanie się dostępności do infrastruktury społecznej.

W interesie instytucji finansowych jest zatem utrzymanie swoistego monopolu na planowanie przestrzenne i takie funkcjonowanie sfery regulacyjnej związanej z gospodarką przestrzenną, aby zapewnić każdej nieruchomości przychód (rentę) związaną ze wzrostem gospodarczym (odpowiednik średniej stopy oprocentowania kapitału). Odpowiadałoby to koncepcji zapewnienia minimalnej sprawności rynków nieruchomości ze strony państwa.

K lasyczne teorie ekonomii, mimo że pozwalają na wyjaśnienie złożoności i specyfiki rynku, są w praktyce mało przydatne w pomiarach sprawności rynku nieruchomości. Prognozowanie cen nieruchomości jest także niezmiernie trudne, o ile wręcz niemożliwe, a koszty transakcyjne dostarczenia informacji są bardzo wysokie. W konsekwencji krytycy twierdzą, że polityczna interwencja w usprawnianie rynków jest zbyt kosztowna. Jednym słowem dochodzimy do koncepcji instytucjonalnej ułomności. Na obrzeżach (efektach zewnętrznych) ułomnego rynku powinny się zatem rozwijać organizacje obniżające instytucjonalną ułomność; profesjonalne firmy operatorskie, pośrednicy nieruchomości, firmy konsultingowe i doradcze, instytucje budujące bazy danych i systemy informacyjne, coraz bardziej profesjonalna administracja samorządowa etc.

Stałe usprawnianie rynków nieruchomości w powiązaniu z osiąganiem bardziej skonkretyzowanego celu, jakim w Polsce może być wprowadzenie ładu przestrzennego – to postulat, za którym się opowiadam. Jest to podejście pragmatyczne i zarazem dynamiczne, zakładające, że niesprawność jest cechą trwałą, a jej przyczyny są zmienne w czasie. Celem nie jest bowiem budowanie perfekcyjnych rynków nieruchomości, ale poprawianie funkcjonowania systemu miejskiego, w tym ograniczania skali ułomności, wzrost potencjału rozwojowego etc. Wówczas, stosując holistyczne podejście, można uzyskać takie funkcjonowanie rynków, które będzie nakierowane na określone cele powiązane z systemem instytucjonalnym, któremu też należy zapewnić wyższą sprawność.

Koncepcja systemu instrumentów kształtowania i ochrony przestrzeni zurbanizowanej

U zasadnieniem dla publicznej interwencji w procesy kształtowania i użytkowania przestrzeni są, jak to wykazaliśmy powyżej, obiektywnie występujące ułomne rynki nieruchomości i towarzyszące im ułomne rynki innych dóbr. Szczególnej troski i interwencji wymagają negatywne efekty zewnętrzne. Powstawanie efektów zewnętrznych i możliwości tworzenia sprawnych rynków i quasi-rynków zależą od ciągle zmieniających się warunków ze strony popytu i podaży, technologii wytwarzania i technologii dostaw etc. Interwencja w rynki nieruchomości instrumentami ekonomicznymi wymaga zatem bardzo elastycznego i dynamicznego podejścia. Władze publiczne mogą np. prowadzić interwencję poprzez zewnętrzną kontrolę nad wytwarzaniem dóbr publicznych i innych efektów zewnętrznych, mogą limitować ich dostawę dla konsumenta, mogą internalizować efekty zewnętrzne cenowo, wprowadzając sprawne rynki lub quasi-rynki (np. handel prawami do emisji czy prawami do konsumpcji dobra etc.), internalizować kosztowo lub wpływać na warunki ich kosztowej internalizacji.

Internalizacja cenowa dóbr publicznych pozwala na zmianę roli władz publicznych wobec tak utworzonego rynku. Władze publiczne przechodzą z pozycji dostawcy i dystrybutora dóbr do pozycji regulatora procesów na utworzonych rynkach. Tworzenie rynków usług publicznych pozwala dodatkowo na wprowadzanie nowoczesnych menedżerskich form zarządzania w sektorze usług publicznych i powiązanie ich z racjonalizującymi decyzje inwestycyjne i konsumpcyjne zwrotnymi instrumentami finansowymi.

W przypadku częściowej internalizacji cenowej na quasi-rynkach – opłaty są określane decyzjami politycznymi. Utworzony quasi-rynek wymaga nadal silnej kontroli ze strony władz publicznych i wzięcia na siebie odpowiedzialności politycznej za skutki (ekonomiczne i polityczne) tak utworzonego rynku. Z quasi-rynkami wiążą się też opłaty pobierane od jednostek prowadzących aktywność gospodarczą lub konsumpcyjną z tytułu generowanych negatywnych skutków zewnętrznych wobec użytkowników przestrzeni miejskiej. Trzeci typ interwencji w rynek to subwencje dla dostawców lub odbiorców semipublicznych dóbr. We wszystkich typach interwencji trzeba patrzeć na system fiskalno-finansowej interwencji w ujęciu historycznym, dynamicznym i dostosowywać go do lokalnej specyfiki.

Z cech przestrzeni publicznej wynika, że nawet na terenach prywatnych mamy prawo do pobierania opłat internalizacyjnych. Każda bowiem przestrzeń w mieście zawiera rentę pozytywnych efektów zewnętrznych (w ich skład wchodzą oczywiście dobra publiczne). Z uwagi na semipubliczny charakter przestrzeni wydaje się, że głównym strategicznym kierunkiem działania powinno być stałe dążenie do racjonalnej internalizacji1 efektów zewnętrznych i dóbr publicznych związanych z przestrzenią publiczną. Takie tendencje daje się zaobserwować w wysokorozwiniętych systemach gospodarczych. Najlepszym sposobem interwencji jest wprowadzenie pośredniej internalizacji poprzez znane formy opodatkowania gruntów w mieście w powiązaniu z ich wartością rynkową (podatek katastralny ad walorem lub inne formy opłat urbanistycznych).

Zpunktu widzenia praktyki działania władz publicznych powstaje kluczowe pytanie, czy internalizować efekty zewnętrzne w postaci jednego podatku ad walorem, czy wiązać go z innymi opłatami, a może wręcz z niego zrezygnować? Na ile ma to być interwencja selektywna, a na ile ogólna?

De facto podatek gruntowy zawiera w sobie nie tylko opodatkowanie właścicieli nieruchomości z tytułu posiadania i użytkowania nieruchomości, ale także skapitalizowane pozytywne efekty zewnętrzne wynikające z efektów aglomeracji i urbanizacji oraz korzyści zewnętrzne (external economies) z tytułu wzrostu materialnego dobrobytu, które przenoszą się na nieruchomość dzięki rozwojowi społeczno- gospodarczemu. Jest więc on także swoistym podatkiem od dobrobytu. Poprzez jego pobór w wielu krajach gospodarki rynkowej jest realizowana zasada sprawiedliwości (fairness of fees and taxes). Tymi też argumentami w literaturze przedmiotu uzasadnia się potrzebę jego istnienia lub wprowadzenia w krajach trzeciego świata (Bell M., Bowman J. 2002).

W naszym rozumieniu podatek od nieruchomości ad walorem jest swoistą opłatą za uzyskiwane pozytywne efekty zewnętrzne pieniężne wynikające ze wzrostu gospodarczego, których nadawcy nie są identyfikowalni. Rozdzielnie tych dwóch form skutków i odrębne egzekwowanie opłat jest w praktyce niezmiernie trudne. Z tych rozważań wynika także, że podatek od nieruchomości naliczany według politycznie określonej stawki za 1 mkw. nieruchomości, jak to ma miejsce w Polsce, spełnia jedynie funkcje fiskalne, a pozbawiony jest innych ważnych funkcji; wyrównawczej i stymulacyjnej. W naszych warunkach działa on patologicznie, sprzyjając nadmiernemu zawłaszczaniu przestrzeni. Dodatkowo władze miejskie w Polsce pozbawione są przez to możliwości ekonomicznego oddziaływania na użytkowników przestrzenni.

Sprawne zarządzane przestrzenią miejską i przeciwdziałanie nadmiernemu zawłaszczaniu przestrzeni publicznej wymaga kompleksowego i zintegrowanego stosowania instrumentów prawno- restryktywnych i ekonomicznych (metoda kija i marchewki). Należy podkreślić, że w dziedzinie regulacji dostępu do przestrzeni zurbanizowanej, w tym przestrzeni publicznej, największa rola przypada planowaniu miejscowemu. Jest to instrument interwencji o charakterze prawno-restryktywnym. Proces planistyczny i uchwalony plan miejscowy powinien być tak konstruowany i realizowany, aby służył zapewnianiu organizacji przestrzeni, która gwarantuje maksymalny dostęp do generowanych dóbr publicznych, ogranicza negatywne skutki działalności podmiotów użytkujących przestrzeń i przeciwdziała jej zawłaszczaniu. Niezbędna jest przy tym ciągła analiza wrażliwości i zachowań podmiotów na zastosowane bodźce fiskalne i finansowe pod kątem celów lokalnej polityki przestrzennej i przyjętych ustaleń planistycznych.

Z a działalnością budowlaną kryją się olbrzymie grupy nacisku, które sprawiają, że przy w miarę sensownym modyfikowaniu i budowaniu systemu planowania społeczno-gospodarczego w ramach sformalizowanej polityki rozwoju regionalnego następuje dalsza erozja systemu planowania przestrzennego oraz następuje polityczne blokowanie reform w dziedzinie wprowadzania instrumentów poprawiających stan funkcjonowania gospodarki przestrzennej.

Do takich decyzji rządu i parlamentu osłabiających system planowania przestrzennego możemy zaliczyć m.in.

• Wprowadzenie fakultatywności planowania miejscowego, co szczególnie jest niekorzystne przy przejmowaniu nowych terenów budowlanych po wprowadzeniu w życie ustawy o automatycznym odrolnianiu gruntów miejskich. Jej działanie, poza decyzjami planu miejscowego, przeniosło korupcję z poziomu centralnego na poziom lokalny.
• Decyzję o warunkach zabudowy jako podstawę wydawania pozwoleń na budowę w sytuacji braku planu miejscowego, która oparta jest na patologicznej i korupcjogennej w naszych warunkach zasadzie sąsiedztwa.
• Ułomne zapisy ustawowe (Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) o pobieraniu renty planistycznej i opłacie adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (w praktyce są to opłaty nieegzekwowane przez samorządy).

Do erozji systemu planowania przestrzennego przyczynia się także:

• Rozbudowa tzw. specjalistycznych aktów prawa pozwalającego na budowę poza systemem planowania (ustawa o autostradach, o drogach publicznych, ustawa Euro 2012, w przygotowaniu ustawa o energetyce jądrowej).
• Łatwość zaskarżania decyzji planistycznych i prawna nadinterpretacja ochrony interesu prywatnego kosztem interesu publicznego.
• Chaos orzeczniczy w dziedzinie interpretacji zapisów planistycznych.
• Brak mechanizmów rekompensujących koszty i korzyści związane z blokowaniem zabudowy w imię ochrony interesu publicznego.
• Niska elastyczność planowania przestrzennego (zbyt sztywne zapisy).
• U Utrwalanie tradycyjnego podejścia do planowania urbanistycznego na wyższych poziomach, począwszy od dużych miast, obszarów metropolitalnych poprzez plany wojewódzkie do planu krajowego włącznie (zgodnieniu przestrzennym i ustawą o polityce regionalnej plan krajowy ma być dokumentem formalnoprawnym decydującym o rozmieszczeniu inwestycji publicznych o znaczeniu krajowym).

W sferze instytucjonalno-organizacyjnej, społecznej i władczej do największych problemów systemu planowania należą:

• O Orientacja samorządów na wewnętrzne sprawy – słabe nastawienie na współpracę i planowanie przygraniczne (mimo że na 16 województw aż 11 ma sąsiadów za granicą). Brak planowania terytorialno-funkcjonalnego, w tym aglomeracyjnego i metropolitalnego (planowanie metropolitalne powinno być ujmowane w szerszym międzynarodowym i sieciowym kontekście).
• Bariery informacyjne związane z nieadekwatną do potrzeb planowania przestrzennego i zintegrowanego prowadzoną statystyką regionalną.
• Wysoki stopień upolitycznienia samorządu terytorialnego, na który składają się takie cechy, jak: struktura organizacyjna władz samorządowych, system wyborczy etc. W aktualnych rozwiązaniach prawnych prowadzą one do dalszego pogłębiania upolitycznienia samorządu. Ten problem jest szczególnie widoczny w dużych miastach.
• Niska kultura polityczna, prawna i organizacyjna.
• A Atmosfera korupcyjna; negatywne mechanizmy selekcji kadry administracyjnej.
• Odradzenie się permisywnego systemu prawa (pod presją zarówno władz samorządowych, jak i działających na poziomie centralnym polityków i różnych grup nacisku).
• Niski poziom kapitału ludzkiego, w tym kapitału społecznego i intelektualnego.
• Brak badań i czytelnych mechanizmów pozwalających na rozpoznawania morfologii społecznych wartości i interesów. Obecne mechanizmy dają raczej pole do popisu krzykaczom i tym, którzy wymuszają decyzje polityczne pozwalające na zawłaszczanie nadwyżki z rozwoju lokalnego.
• Nadmiernie rozbudzona konkurencja podmiotowa (międzysamorządowa) szczególnie w obszarach metropolitalnych.
• Tradycyjny i prymitywny sposób pojmowania konsumpcji zbiorowej i form dostarczania dóbr publicznych. Brakuje spojrzenia na uboczne skutki funkcjonowania systemów „zbiorowego spożycia”, które także mają powszechny charakter i z tego tytułu wymagają specyficznej interwencji władzy publicznej określonego poziomu. W Polsce brak jest nie tylko dobrego zdefiniowania interesu publicznego, właściwego jego rozumienia, ale i adekwatnego (coraz bardziej elastycznego) stosowania zasady subsydiarności do jego ochrony.

Wnioski i rekomendacje

Nie ma dobrych planów i skutecznej ich realizacji bez sprawnego, innowacyjnego i profesjonalnego procesu planowania. Oznacza to wymóg zbudowania wysokiej jakości organizacji planistycznych przez m.in. rozwijanie wiedzy i umiejętności osób w biurach zajmujących się planowaniem.

Niezbędne jest zbudowanie systemu planowania pozwalającego na szybkie, elastyczne reagowanie na zmiany, ale jednocześnie stabilizującego użytkowanie terenów w elementach decydujących o trwałym rozwoju.

Należy zagwarantować publiczny charakter procesu planowania – niepodatnego na korupcję, a to oznacza konieczność wzmocnienia rangi zawodu planisty zatrudnionego w publicznym sektorze i wzmocnienie profesjonalizmu biur planowania. Z kolei spełnienie tych warunków wymaga zorganizowania dobrego systemu kształcenia powiązanego z praktyką wykonywania zawodu (poświęcono tym sprawom konferencje i publikacje KPZKZK, patrz: Biuletyn 244), wykorzystywania doświadczeń międzynarodowych oraz wsparcia jakościowego rozwoju kadry ze strony rządu. Z kolei wsparcie rządowe będzie możliwe po utworzeniu silnych zawodowo instytucji centralnych. Są to warunki wyjściowe dla rozwoju dobrych praktyk, możliwości oddziaływania na orzecznictwo sądowe poprzez wymianę doświadczeń między biurami i tworzenie ponadlokalnych sieci wiedzy i wartości.

Należy wprowadzić do praktyki jeden zintegrowany plan wojewódzki, w którym będą zapisane strategie rozwoju i programy operacyjne oraz warstwa przestrzenna z tzw. ustaleniami wiążącymi w sferze planowania regulacyjnego, tj. wskazujące lokalizację inwestycji celu publicznego oraz inne wiążące ustalenie tekstowe zorientowane na ochronę interesu publicznego.

Należy prowadzić intensywne kształcenie obywatelskie tak, aby zapewnić realny udział społeczeństwa w procesach rozwoju w zgodzie z paradygmatem rozwoju sustensywnego i dążeniem do zapewnienia ładu przestrzennego.

Niezbędne jest wprowadzenie jako powszechnie obowiązującego zintegrowanego dokumentu rozwoju gminy (w miejsce obecnego studium i opcjonalnej obecnie lokalnej strategii rozwoju) z uchwalonymi i wiążącymi ustaleniami w zakresie podstawowych elementów rozwoju przestrzennego i ochrony terenów wprowadzanymi do planów miejscowych.

K onieczne jest rozpowszechnienie metod i wprowadzenie przepisów prawa pozwalających na zarządzania konfliktami społecznymi na tle użytkowanej przestrzeni. Należy zwrócić uwagę na fakt, że wiele spraw natury lokalnej, z uwagi na natężenie konfliktu i silne zaangażowanie stron oraz mechanizmy pułapki społecznej i politycznej – nie mogą być skutecznie rozwiązane na poziomie lokalnym. Niezbędne jest przygotowanie służb samorządowych i nadanie im właściwych kompetencji do antycypacyjnego zapobiegania sytuacjom konfliktowym. Rozwiązaniami zmniejszającymi tło i źródło konfliktów w grze o przestrzeń są:

• Wprowadzenie w życie zasady wydawania pozwoleń na budowę na nowych terenach urbanizacji wyłącznie na podstawie planu.
• Wprowadzenie obowiązku planowania urbanistycznego dla terenów renaturyzowanych lub przeznaczanych pod inne funkcje niż dotychczasowe formy.
• Z Zapewnienie warunków samorządom terytorialnym do wyprzedzającej lub równoległej budowy infrastruktury z pełnym jej refinansowaniem ze strony użytkowników (powiązanie finansowania infrastruktury z korzyściami/ opłatami użytkowników).

Proces planowania rozwoju, w tym planowania przestrzennego, musi być bardziej zorientowany na stronę wdrożeniową, a szczególnie w warstwie inwestycji infrastrukturalnych i realizacji inwestycji celu publicznego. Kluczem do wdrożenia są oczywiście środki finansowe. W wielu przypadkach w ramach planowania rozwoju infrastruktury powstają koncepcje budowy lokalnych sposobów finansowania (w coraz większym zakresie ma to charakter bezpośredniego zasilania finansowego poprzez systemy różnego typu opłat za infrastrukturę i świadczone usługi komunalne).

Do procedur planistycznych w sytuacjach konfliktowych należy wprowadzić obowiązek stosowania kompleksowych analiz korzyści kosztów według zunifikowanej procedury. Procedury ocen oddziaływania na środowisko nie są instrumentem wystarczającym, a wręcz przeciwnie, stymulują konflikty społeczne. Niezbędne jest dopasowanie badań i zbierania danych (monitorowania) do potrzeb regionalnych i lokalnych planów rozwoju oraz konieczna jest reorientacja publicznej statystyki i systemów zbierania informacji przestrzennych pod potrzeby planowania. K ompleksowa reforma systemu planowania musi mieć także charakter zintegrowany.

Niezbędne jest równoległe działanie w trzech strategicznych sferach:

• ekonomicznej (rynkowej),
• społecznej,
• instytucjonalno-organizacyjnej i proceduralnej (procedury i zakres ustaleń dokumentów planistycznych).

W pakiecie systemowej reformy niezbędnie jest wyraźne określenie tzw. krytycznych rozwiązań prawno-instrumentalnych w każdej analizowanej sferze, a których niezrealizowanie będzie oznaczało nieskuteczność reformy.

Należy wprowadzić obowiązek prowadzenia rzetelnych, niezależnych analiz kosztów i korzyści stanowienia prawa. Takie rozwiązania mogłyby ograniczyć praktyki korupcyjne. Budowanie nowego systemu planowania będzie możliwe, o ile poprzez badania aplikacyjne będziemy dysponowali racjonalnymi argumentami uzasadniającymi wprowadzenie proponowanych rozwiązań systemowych i będziemy potrafili odrzucić rozwiązania populistyczne i korupcjogenne poprzez ujawnienie negatywnych skutków ich wprowadzenia. W polskich warunkach mechanizm tworzenia prawa jest bowiem silnie powiązany z niejawnymi interesami różnych, formalnych i nieformalnych grup nacisku.

Logika zarządzania rozwojem nakazuje konieczność wprowadzenia iteracyjnego usprawniania funkcjonującego systemu, którego stan docelowy nie jest i nie może być z natury rzeczy jednoznacznie określony. Proces planowania powinien służyć także doskonaleniu systemów regulujących rynki i jednocześnie pomagać obniżać ułomności funkcjonowania władz publicznych. Sprawne zarządzane rozwojem wymaga kompleksowego i zintegrowanego stosowania instrumentów prawno-restryktywnych i ekonomicznych (metoda kija i marchewki). Niezbędna jest przy tym ciągła analiza wrażliwości i zachowań podmiotów na zastosowane bodźce fiskalne i finansowe pod kątem celów polityki rozwoju, w tym polityki przestrzennej i przyjętych ustaleń regulacyjnych w systemie planowania przestrzennego.

Przypisy

1. Pod pojęciem racjonalności chcemy tu rozmieć podejmowanie decyzji o urynkowieniu relacji nadawca – odbiorca (lub nie) poprzedzanych kompleksową oceną aspektów ekonomicznych, społecznych oraz organizacyjno-technicznych. Jednocześnie należy mieć świadomość, że system społeczno-gospodarczy stale generuje nowe efekty zewnętrzne, których nie da się zinternalizować na danym poziomie rozwoju cywilizacyjnego i technologicznego.

Źródła

• Markowski T. Przestrzeń publiczna i jej zawłaszczanie w świetle teorii efektów zewnętrznych – wskazania i kierunki budowania systemu interwencji ze strony władz publicznych, [w]: Wyzwania regionalnego i przestrzennego rozwoju Polski na początku XXI wieku, wyd. Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Kraków 2010, s. 33-46.
• Markowski T. Funkcjonowanie gospodarki przestrzennej – założenia budowy modelu zintegrowanego planowania i zarządzania rozwojem” 2011, w druku Studia KPZK PAN.
• Bell M., Bowman J. Property Taxes in South Africa Challenges in the Post-Apartheid Era, Lincoln Institute of Land Policy Cambridge, Massachusetts, 2002.