Prawo: Nowelizacja Ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczej

Król Jerzy Mórawski

Do rejestrów trafiać mogły wyłącznie informacje o zadłużeniu z tytułu kredytu konsumenckiego oraz nieuiszczonych opłat za przewóz osób w regularnej komunikacji publicznej, a w odniesieniu do przedsiębiorców – z tytułu umowy związanej z wykonywaniem działalności gospodarczej.

Obecnie do rejestru trafi nie tylko dłużnik. Każdy z nas, jeśli wyrazi zgodę, może zostać zgłoszony przez swojego kontrahenta do biura informacji gospodarczej jako… rzetelny klient. To niezrównane narzędzie w ograniczaniu drobnych poślizgów w regulowaniu rachunków. W przypadku upowszechnienia listy solidnych kontrahentów mogliby oni liczyć na dodatkowe preferencje ze strony banków, co zachęci do przestrzegania wyznaczonych terminów płatności. Odstąpiono również od krytykowanych definicji konsument i przedsiębiorca. W nowej ustawie jako podstawowe kategorie występują dłużnik i wierzyciel, co w pełni oddaje charakter stron zobowiązania określony na gruncie prawa cywilnego. Tam, gdzie jest to konieczne, podział został utrzymany, jednak w zakresie podstawowych kategorii dłużników i wierzycieli. Znikło również niezrozumiałe pojęcie przedsiębiorca, obecnie mówi się o dłużniku niebędącym konsumentem lub – w przypadku wierzyciela – osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą.

Rejestry otwarte dla każdego

Zmiana definicji ma nie tylko charakter redakcyjny, lecz istotnie rozszerza zakres obowiązywania ustawy. W przeszłość odszedł zamknięty katalog instytucji upoważnionych do zgłaszania wierzytelności. Obecnie do BIG zgłosić można każdy dług, niezależnie od tego wobec kogo powstał. Szczególne znaczenie ma to w dwóch przypadkach: wierzycieli wtórnych oraz osób fizycznych. Dotychczas, jeśli wierzyciel sprzedawał dług osobie trzeciej, obowiązany był do usunięcia zapisu z biura informacji gospodarczej. Wierzyciel wtórny – z reguły firma windykacyjna lub fundusz sekurytyzacyjny – nie mógł ponownie uwidocznić zobowiązania w BIG-u. Obecnie nie ma przeszkód, aby dług mimo sprzedaży figurował w rejestrze, jeżeli tylko wierzyciel wtórny ma z biurem podpisaną umowę. Również oszukany konsument czy pracownik może skorzystać z dobrodziejstwa ustawy. W tym jednak przypadku warunkiem dokonania wpisu jest uzyskanie nakazu sądowego lub tytułu wykonawczego względem tej wierzytelności. W zasadzie w obecnym stanie prawnym jedynymi zobowiązaniami nieewidencjonowanymi przez BIG-i są wierzytelności wobec Skarbu Państwa, jak podatki, składki na ZUS i NFZ czy niezapłacone mandaty. Nie wszystkie z nich jednak powinny znaleźć się w rejestrach dłużników.

Najmniej wątpliwości rodzą składki na ZUS, NFZ czy inne fundusze pozaubezpieczeniowe. Publicznoprawny charakter należności nie zmienia faktu, że są one związane z określonymi świadczeniami, jak emerytura, zasiłek chorobowy czy opieka medyczna, a zatem wypełniają definicję zobowiązania na gruncie prawa cywilnego. Nieco inaczej sytuacja ma się z podatkami. Trudno mówić tu o zobowiązaniu: zapłacenie podatku nie rodzi świadczenia Skarbu Państwa na rzecz konkretnego podatnika. Ponadto roszczenia z tytułu podatków podlegają szczególnej ochronie prawnej, chociażby w formie pierwszeństwa podczas egzekucji komorniczej lub postępowania upadłościowego. Warto też zastanowić się nad społecznym odbiorem takiego rozwiązania. Usprawnienie egzekucji podatków przy udziale prywatnych firm może być odbierane jako swoisty objaw bezsilności państwa. W podobny sposób wielu już dziś postrzega ochronę obiektów wojskowych przez… firmy ochroniarskie. Jednak w sytuacji, gdyby rejestrowanie zaległości podatkowych w BIG-ach mogło przyczynić się do znaczącej poprawy ściągalności podatków, warto rozważyć i takie rozwiązanie.

Na poparcie zdecydowanie nie zasługuje pomysł przekazywania do BIG-ów informacji o niezapłaconych mandatach. Mandaty nie są ani zobowiązaniem, ani podatkiem, lecz grzywną nakładaną na podstawie przepisów karnych. Polityka penitencjarna należy do wyłącznych i niezbywalnych kompetencji państwa, a zatem całość działań związanych z nakładaniem i egzekucją kar dokonywana być powinna wyłącznie przez organy państwowe. Wprowadzenie niezapłaconych mandatów do rejestrów długów stworzyłoby zatem niebezpieczny precedens egzekucji kar przy udziale firm prywatnych.

Rejestry należałoby natomiast uzupełnić, i to obligatoryjnie, o ogłoszenia tzw. upadłości konsumenckiej. Trudno zaakceptować stan, w którym w BIG brakuje informacji o osobach znajdujących się w najwyższym stadium niewypłacalności. Informacje te powinny być przekazywane do biur informacji gospodarczej bezpośrednio po ogłoszeniu decyzji, co przyniosłoby z pewnością lepszy skutek niż obecny obowiązek obwieszczania upadłości konsumenta na łamach prasy.

Sztywna lista wierzycieli to nie jedyny wykaz, jaki zniknął z ustawy po nowelizacji. Wyeliminowano również zapisy ograniczające rodzaj wierzytelności. Niestety, w tym akurat przypadku ustawodawcy zabrakło konsekwencji. Trudno za jednoznaczny i zrozumiały uznać zapis, zgodnie z którym w rejestrach odnotowuje się zadłużenie powstałe „w związku z określonym stosunkiem prawnym, w szczególności z tytułu umowy o kredyt konsumencki oraz umów, o których mowa w art. 187 kodeksu cywilnego”. Wyszczególnienie to miałoby sens, gdyby akurat te wierzytelności objęte były jakąś szczególną procedurą na podstawie obowiązującego prawa. Tak jednak nie jest. Na gruncie Ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczej wszystkie wpisy mają tę samą rangę. Nie widać też potrzeby przytaczania przykładów, skoro definicja tak zobowiązania, jak i wierzytelności jest jasno określona na gruncie prawa cywilnego. Efekt umieszczenia „przykładowej listy wierzytelności” może być natomiast odwrotny od zamierzonego, wywołując niejasności i dyskusje, czego tak naprawdę dotyczy niefortunnie sformułowany przepis.

Bez przedawnienia?

Nowelizacja ustawy ujawniła tyleż istotny, co nie rozwiązany konsekwentnie na gruncie prawa cywilnego problem: przedawnienie roszczeń. Już w poprzedniej ustawie istniała możliwość zgłaszania do biur informacji gospodarczej również roszczeń przedawnionych. Stan ten, utrzymany również po nowelizacji, jest jak najbardziej zrozumiały; wszak celem powołania biur informacji gospodarczej było usprawnienie egzekucji zobowiązań, również tych, których nie można już skutecznie dochodzić w postępowaniu sądowym. Pamiętać jednak należy, że przedawnienie przedawnieniu nierówne. W przypadku gdy wierzyciel przez lata pozostawał bezczynny, a o zaległych roszczeniach „przypomniał sobie” po kilku lub nawet kilkunastu latach, wątpliwości wzbudza nie tyle zasadność roszczeń, ile wręcz ich istnienie. Trudno oczekiwać, aby osoba wskazywana jako dłużnik przechowywała przez dziesiątki lat wszystkie dowody wpłat za najdrobniejsze nawet świadczenia. Znaną już w prawie rzymskim instytucję przedawnienia w prawie cywilnym wprowadzono właśnie po to, aby uchronić obywateli przed udowadnianiem spełnienia bądź nieistnienia roszczeń po upływie dziesiątków lat. Nie jest ona wyrazem miłosierdzia czy przebaczenia (jak przedawnienie występujące w prawie karnym), lecz gwarantuje sprawiedliwą ochronę obu stron. Z drugiej strony przedawnienie przyczynia się do zwiększenia bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, mobilizując wierzycieli do podejmowania działań w celu szybkiego odzyskania należności.

Sytuacja zmieniła się diametralnie z chwilą wprowadzenia Ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczej. Możliwość wpisania do rejestru dłużników również roszczeń przedawnionych sprawia, że do biur informacji gospodarczej trafić mogą dane nie tylko dłużników, lecz także osób, które nie są w stanie udokumentować uregulowania należności sprzed wielu lat. Przypadkom takim sprzyja paradoksalnie ostatnia nowelizacja ustawy; we wcześniejszym stanie prawnym zgłaszanie długów przysługiwało z reguły instytucjom o wysokiej wiarygodności finansowej, jak banki, biura maklerskie czy firmy ubezpieczeniowe. Obecnie zgłoszenia dłużnika dokonać może każdy, a jedynie w przypadku osób nieprowadzących działalności gospodarczej istnienie długu musi potwierdzić sąd. Ustawodawca nie przewidział też żadnych możliwości weryfikacji roszczenia przedawnionego, choćby poprzez obowiązek okazania dokumentów potwierdzających działanie wierzyciela w celu odzyskania długu przed jego przedawnieniem (np. w postaci wezwań do zapłaty). Może zatem dojść do sytuacji, gdy biura informacji gospodarczej mimowolnie wykorzystywane będą przez nieuczciwych przedsiębiorców do wyłudzania nienależnych świadczeń. Paradoksalnie, na niekorzyść rzekomego dłużnika działa wtedy przepis obowiązujący wierzyciela do poinformowania o zamiarze zgłoszenia danych do BIG. Zawiadomienie takie może stanowić dla hochsztaplera świetny test, czy rzekomy dłużnik posiada dokumenty potwierdzające spełnienie świadczenia.

Podobne niebezpieczeństwo powstaje w przypadku zgłoszeń dokonywanych przez tzw. wierzycieli wtórnych – w szczególności syndyków masy upadłościowej. W przypadku spółki postawionej w stan upadłości brak zaksięgowania wpłat od klientów może wynikać z chaosu w księgowości czy też złego zarządzania siecią agentów i placówek terenowych, uprawnionych do pobierania wpłat. Sytuacje, gdy syndyk próbował egzekwować zobowiązania dawno uiszczone, zdarzają się całkiem nierzadko, podobnie jak przypadki sprzedaży firmom windykacyjnym długów nieistniejących.

Biura informacji gospodarczej postawione zostały zatem przed nie lada wyzwaniem. Zgodnie z przepisami nie mogą odmówić swoim klientom rejestracji zobowiązania, jeśli tylko spełnia ono wymogi określone w ustawie, z kolei rejestracja choćby niewielkiej liczby zobowiązań faktycznie spełnionych lub nieistniejących stanowi istotne zagrożenie wiarygodności. Świadoma i odpowiedzialna polityka biur informacji gospodarczej sprawiła, że placówki te dziś postrzegane są jako instytucje zaufania publicznego, a dane w nich gromadzone cechują się najwyższą wiarygodnością. Zgłoszenia od nierzetelnych kontrahentów podważyć mogą nie tylko wiarygodność samego biura, ale całego systemu informacji o nierzetelnych dłużnikach. Zaś drobiazgowe analizowanie każdego wniosku, nawet jeśli dotyczy wyłącznie zobowiązań przedawnionych, nie należy do zadań biura informacji gospodarczej. Z drugiej strony nie sposób zrezygnować z ewidencji roszczeń przedawnionych, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadniczym celem ustawy.

Jedyne skuteczne rozwiązanie wydaje się leżeć poza zakresem Ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczej. Należałoby wypracować konsekwentne reguły uwiarygodniania zobowiązania przez wierzyciela w przypadku przedawnienia roszczeń. Dowodem świadczącym o ich istnieniu mogą być chociażby wezwania do zapłaty wystawione przed upływem okresu przedawnienia czy deklaracje korygujące w zakresie VAT, pomniejszające podatek należny w przypadku niespłaconych świadczeń. W przypadku gdy wierzyciel przez cały ten czas pozostawał bezczynny, warunkiem dokonania wpisu do BIG powinna być decyzja sądu, potwierdzająca istnienie zobowiązania. Warto by też określić w sposób wyraźny minimalne terminy przechowywania przez osoby fizyczne dowodów wpłaty (analogicznie jak to jest w przypadku dokumentacji podatkowej). Dopiero takie rozwiązania, w połączeniu z obecnymi zapisami Ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczej, ochronią rzetelnych konsumentów przed nadużyciami, prawdziwych zaś dłużników skutecznie zmobilizują do zapłaty należności nawet sprzed wielu lat.