Bankowość i Finanse | Obronność | Dywidenda pokojowa się skończyła
Wydatki obronne sięgają rekordowych poziomów, w przyszłym roku mają one wynieść blisko 187 mld zł, co przekłada się na 4,7% polskiego PKB. Czy naprawdę takie są potrzeby?
– Takie wydatki obronne to bardzo dobra wiadomość przede wszystkim dla obywateli, bo ich skala pokazuje, że bez względu na zmiany rządu zapewnienie bezpieczeństwa pozostaje priorytetem. To także bardzo dobra wiadomość dla żołnierzy, gdyż wskazuje na kontynuację procesu modernizacji sił zbrojnych dającą szansę na wyposażenie Wojska Polskiego w nowoczesny sprzęt, odpowiadający współczesnym standardom obowiązującym w wiodących krajach NATO. Mając na uwadze skalę zagrożeń ze strony Rosji i Białorusi oraz opóźnienia w procesie modernizacji, nawet tak wysoki poziom finansowania nie gwarantuje jednak dzisiaj skokowego wzrostu zdolności bojowych naszych jednostek wojskowych.
Modernizacja sił zbrojnych to proces długotrwały i związany nie tylko z zakupem nowoczesnego uzbrojenia. To także przygotowanie struktur organizacyjnych i infrastruktury budowlanej, szkolenie żołnierzy (indywidualne i zespołowe, w tym zgrywanie podsystemów) oraz wdrażanie taktyki i procedur jej użycia. To proces trwający kilka lat, co w połączeniu z czasem oczekiwania na zamówiony sprzęt wojskowy sprawia, że realny wzrost zdolności bojowej jednostek wojskowych, do których trafi sprzęt dzisiaj zamawiany, nastąpi dopiero za kilka lat, a w skrajnych wypadkach nawet za dekadę. Jednak innego sposobu na wzrost zdolności bojowej naszych sił zbrojnych niż systematyczne zakupy i wdrażanie nowych systemów uzbrojenia nie ma.
Co do potrzeb sił zbrojnych, to są one zawsze dużo większe niż możliwości ich zaspokojenia przez państwo. Dlatego należy dokonywać oceny zagrożenia, wyciągać wnioski z trwającej wojny w Ukrainie i wybierać priorytety w zakresie kierunku modernizacji. Sytuacja geopolityczna wokół naszych granic wskazuje, że przyjęty ogólny kierunek modernizacji sił zbrojnych jest słuszny. Polega on na systematycznym zwiększaniu ich liczebności, wdrażaniu różnych form służby wojskowej (zawodowa, dobrowolna i terytorialna), rozbudowie infrastruktury, zwiększaniu naboru do szkół wojskowych i skokowym wzroście środków na obronność z poziomu ok. 2% w okresie pokojowym do niemal 5% w okresie kryzysu.
Uchwalona w 2022 r. ustawa o obronie Ojczyzny zakłada minimalny poziom wydatków obronnych na poziomie co najmniej 3% PKB, przy założeniu, że co najmniej 20% z tych środków zostanie przeznaczonych na wydatki majątkowe, tzn. te związane głównie z zakupami sprzętu wojskowego. Jak wiadomo łączne wydatki obronne zaplanowane na 2025 r. mają wynieść 187 mld zł , z czego 124,3 mld zł w ramach budżetu państwa, a pozostała część z Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, co łącznie stanowi 4,7% naszego PKB. W porównaniu do innych państw NATO staliśmy się absolutnym liderem w wydatkach na obronność, wyprzedzając nawet USA, które przeznaczają na nie ok. 3,4% PKB rocznie. Przyjętym w NATO progiem minimalnym jest 2%, jednak obecnie już powszechnie wiadomo, że taki poziom finansowania obronności jest dalece niewystarczający i pojawiają się opinie, że powinno to być 3%, czyli podobnie do naszego poziomu z ustawy o obronie Ojczyzny. Planowane na 2025 r. wydatki majątkowe mają wynieść 111,2 mld zł, czyli 59,5% wszystkich wydatków obronnych, co wskazuje że zasadniczy nacisk jest położony na skokową modernizację techniczną i jest to prawidłowy wskaźnik.
Czy armia jest w stanie zagospodarować taką kwotę? Zdecydowanie tak. Potrzeby i luki w zdolnościach, jakie ujawniły się po wybuchu wojny na Ukrainie wskazują, że aby zbudować realną siłę zdolną do obrony przed Rosją, oczywiście przy udziale wsparcia sojuszniczego z NATO, musimy wydawać takie środki w dłuższej perspektywie. To nie może być akcja kilkuletnia. Nabywany obecnie sprzęt będzie musiał być utrzymywany w sprawności przez kolejne co najmniej 30-40 lat, a to będzie kosztowało. Zgodnie z doświadczeniami zakup sprzętu wojskowego to tylko 30% kosztów w jego cyklu życia (LCC), dlatego musimy być przygotowani do zwiększonego wysiłku obronnego w następnych pokoleniach. Wydaje się, że dywidenda pokojowa się skończyła.
Na co wydać te pieniądze?
– Struktura wydatków obronnych jest bardzo podobna we wszystkich krajach. Główną rolę zawsze odgrywają wydatki majątkowe (inwestycje i zakupy sprzętu wojskowego), które wskazują, czy armia się modernizuje, czy tylko utrzymuje istniejący stan. Zaplanowany na 2025 r. poziom naszych wydatków majątkowych, przypomnę – 111,2 mld zł, jednoznacznie wskazuje na dynamiczny proces modernizacji technicznej. Oczywiście kwestią do dalszej dyskusji jest sposób i kierunek alokacji tych środków. Wydatki bieżące, obejmujące wszelkie uposażenia żołnierzy i pracowników wojska oraz usługi pozyskiwane na potrzeby bieżącego utrzymania sił zbrojnych, pochłoną 48,02 mld zł, co stanowi 25,7% wszystkich wydatków obronnych. Taki poziom wydatków bieżących pozwala utrzymać w służbie w 2025 r. ok. 241 tys. żołnierzy. Świadczenia na rzecz osób fizycznych, w tym emerytury i renty, wyniosą 18,01 mld zł, czyli 9,6% tych wydatków. Dotacje i subwencje (szkolnictwo wojskowe, dotacje do Agencji Mienia Wojskowego, składki itp.) zaplanowano w 2025 r. na poziomie ok. 5,9 mld zł.
Pozyskiwanie skomplikowanych i nowoczesnych systemów uzbrojenia za granicą powinno być wykorzystane do transferu technologii i know-how do polskich firm. Jednak skłonność dostawców do dzielenia się wiedzą i technologią jest bardzo ograniczona. Mówiąc wprost – w większości przypadków dostawcy nie chcą się dzielić wiedzą i doświadczeniem, które często stanowią o ich sile i pozycji na rynku uzbrojenia.
Wróćmy do wydatków majątkowych – zasadnicza ich część jest realizowana poprzez tzw. CPR, czyli centralne plany rzeczowe. CPR są (a przynajmniej powinny być) wynikową procesu programowania i planowania w resorcie obrony i wynikają z Programu Rozwoju Sił Zbrojnych opracowywanego przez Sztab Generalny WP. Ostatnie lata wskazują, że MON nie nadąża za zmianami w sytuacji militarnej i nie aktualizuje na bieżąco Programu Rozwoju Sił Zbrojnych RP, a to ma wpływ na aktualność i zawartość innych planów. Najważniejszym z nich jest Plan Modernizacji Technicznej, jest on opracowywany w perspektywie 15 lat i obecnie obowiązuje jego edycja na lata 2021-2035. W ramach tego planu przyjętych i realizowanych jest 14 programów operacyjnych, w których realizowane są (lub powinny być! Sic.) zakupy podstawowych systemów uzbrojenia. Wskazanie priorytetów zakupów uzbrojenia jest i zawsze będzie wypadkową oceny zagrożenia, decyzji politycznych i możliwości budżetowych. W poprzedniej edycji Planu Modernizacji Technicznej 2013-2022 wskazywano jako priorytet: obronę powietrzną i przeciwrakietową, śmigłowce wielozadaniowe i uderzeniowe oraz systemy wsparcia dowodzenia i zobrazowania pola walki C4ISR (Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance and Reconnaissance). Obecna sytuacja związana z wojną w Ukrainie wskazuje, że te priorytety uległy zasadniczej zmianie. Obserwując zakupy sprzętu wojskowego, można mieć wrażenie, że wszystko stało się obecnie priorytetem, szczególnie jeśli informacje o podpisaniu umowy lub dostawie sprzętu ogłaszane są w czasie kampanii wyborczych.
Poza sporem wśród wojskowych pozostaje priorytet: obrony powietrznej i przeciwrakietowej (programy Wisła, Narew, Pilica, Piorun, Poprad itp.), modernizacja artylerii (programy KRAB, RAK, K9, Homar-K i A, Langusta), zakupy dronów różnych klas (FlyEye, Bayraktar, Warmate) oraz obrona cyberprzestrzeni.
Następuje też szybka wymiana sprzętu pancernego w zamian za przekazane na Ukrainę czołgi T72 i PT91. W ich miejsce dokonano szybkich i kontrowersyjnych zakupów 180 czołgów K2 Black Panther z Korei Południowej oraz zakupu ponad 300 czołgów Abrams M1A1/A2. Następuje też wymiana samolotów bojowych – w zamian za wycofywane ze służby SU22 i przekazane Ukrainie MIG-i29 zakupiliśmy 32 samoloty piątej generacji F35 i 48 samolotów FA50 z Korei Południowej. Podpisano również umowę na dostawę 32 śmigłowców wielozadaniowych AW149 w ramach programu pk. Perkoz. Bardzo duże emocje, co do skali zakupu i możliwości absorbcji, wzbudziła zapowiedź zakupu aż 480 zestawów rakietowych Himars, choć obecnie skala ta zostanie prawdopodobnie ograniczona do 126 zestawów. Podobnie duże emocje budzą zakupy 96 śmigłowców uderzeniowych Apache AH-64E. Uruchomiono też kilka programów w Marynarce Wojennej, która wydaje się być najbardziej niedoinwestowana w ostatnich dekadach. Mam tu na myśli program niszczycieli min Kormoran, Morską Jednostkę Rakietową, fregaty Miecznik, Okręty Rozpoznania Radioelektronicznego Delfin. Na uruchomienie postępowania czeka też duży program zakupu 2-3 okrętów podwodnych pk. Orka.
Dodatkowo w najbliższych latach sfinansować trzeba będzie również bardzo duży program wymiany postradzieckich BWP-1 na opracowany w naszym przemyśle zbrojeniowym, państwowym i prywatnym, nowy bojowy wóz piechoty Borsuk w ilości ponad 1000 sztuk. Poza tymi wszystkimi zakupami, które już są na etapie dostaw i tymi, które dopiero będą dostarczane, należy pamiętać o potrzebach inwestycji budowlanych (hale remontowe, garaże, koszary, składy paliw, magazyny środków bojowych) i o niezbędnej infrastrukturze szkoleniowej (place ćwiczeń, symulatory, trenażery itp.) dla nowo tworzonych dwóch dywizji na ścianie wschodniej. Jak widać, skala realizowanych zakupów jest ogromna i wymaga bardzo precyzyjnego procesu planowania i synchronizacji dostaw sprzętu wojskowego i infrastruktury budowlanej, a procesy zakupu i procesy inwestycyjne to zupełnie inna dynamika.
W jaki sposób finansować zwiększone w tak znacznym stopniu wydatki na obronność, zachowując stabilność finansów publicznych i rozwój gospodarczy?
– Ten ogromny wysiłek finansowy państwa powinien być wykorzystany do budowy nie tylko potencjału militarnego i zdolności sił zbrojnych, ale również do budowy potencjału przemysłowego i naukowego. To okno możliwości, które zostało spowodowane sytuacją wokół naszych granic, jest unikalną i jedyną w tym pokoleniu szansą na zbudowanie, niejako przy okazji modernizacji sił zbrojnych, nowoczesnego i innowacyjnego przemysłu zbrojeniowego. Pozyskiwanie skomplikowanych i nowoczesnych systemów uzbrojenia za granicą powinno być wykorzystane do transferu technologii i know-how do polskich firm. Jednak skłonność dostawców do dzielenia się wiedzą i technologią jest bardzo ograniczona. Mówiąc wprost – w większości przypadków dostawcy nie chcą się dzielić wiedzą i doświadczeniem, które często stanowią o ich sile i pozycji na rynku uzbrojenia.
Niestety tutaj jako państwo nie odrobiliśmy lekcji. Zarówno instytucjonalnie, jak i pod względem oprzyrządowania prawnego (patrz ustawa offsetowa) nie jesteśmy przygotowani do negocjacji i absorbcji zagranicznych technologii. Proces negocjacji w trybie ustawy offsetowej jest zbiurokratyzowany i całkowicie oderwany od realiów biznesowych. Brak nam uregulowań prawnych dotyczących zasad ustanawiania i utrzymywania potencjału produkcyjnego i serwisowego w firmach, które państwo uznaje jako miejsca bezpieczne z punktu widzenia ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa. Brak jest zasad gospodarowania majątkiem uzyskanym w ramach umów offsetowych przez podmioty krajowe, a także brak definicji legalnej podmiotu krajowego. Brak również jasnych kryteriów kwalifikacji podmiotów zaliczonych do grona przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. Brakuje wreszcie kompleksowej ustawy o potencjale obronnym, która zastąpiłaby także archaiczne przepisy ustawy offsetowej, gdyż oprócz offsetu istnieje wiele innych lepszych i stosowanych w biznesie mechanizmów transferu technologii i udzielania licencji produkcyjnych.
Kolejnym brakującym elementem w systemie pozyskiwania sprzętu wojskowego jest brak ustawy o zamówieniach obronnych. Jako kraj poszliśmy po linii najmniejszego oporu i przyjęliśmy jednolitą ustawę o zamówieniach publicznych, podczas gdy większość państw europejskich posiada odrębne regulacje dotyczące pozyskiwania uzbrojenia, zapewniające narzędzia do ochrony własnego przemysłu zbrojeniowego. I wszyscy zrobili to w zgodzie z dyrektywą nr 81/2009 w sprawie zamówień obronnych. Wykorzystano w nich dosłowne rozumienie art. 346 ust. 1 TF UE, który mówi, że każde państwo członkowskie ma prawo podejmować takie środki, jakie uzna za stosowne w celu ochrony swoich podstawowych interesów bezpieczeństwa. Brzmienie tego artykułu traktatu nabiera szczególnego znaczenia teraz w obliczu wojny u naszych granic.
Odpowiadając wprost na pytanie, jak zapewnić stabilność finansowania wydatków obronnych i stabilność budżetu – należy utrzymać powiązanie wydatków obronnych z PKB, zapewnić tzw. ciągłość strategiczną w programowaniu rozwoju sił zbrojnych, opracować i konsekwentnie wdrażać (bo nie mamy) politykę zbrojeniową oraz wdrożyć, wzorem innych państw, procedury akceptacji dużych zakupów zbrojeniowych na poziomie parlamentu (ubezpieczając się tym samym od woluntarystycznego i jednoosobowego podejmowania decyzji przez kierownictwo MON). Trzeba wykorzystać powszechną zgodę polityczną w zakresie obronności do akceptacji finansowania zwiększonych wydatków obronnych nie tylko z budżetu państwa, lecz również z Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. Fundusz ten, oprócz swojej głównej funkcji, czyli źródła finansowania wydatków modernizacyjnych, pełni bardzo ważną funkcję praktyczną – jest dla zamawiającego narzędziem elastycznego wydatkowania środków, szczególnie w końcówce roku. Pozwala na przekazywanie do niego niewydanych do końca roku środków budżetowych celem ich finansowania w roku następnym i nie zmusza do poszukiwania alokacji tych środków na koniec roku w postaci zaliczek zarówno dla podmiotów krajowych, jak i zagranicznych – do NSPA (Agencja Wsparcia i Zamówień NATO), czy w procedurze FMS (Zagraniczna Sprzedaż Wojskowa, to jest Foreign Military Sales, jeden ze sposobów oferowania amerykańskich towarów obronnych). Z kolei w zakresie finansowania samego funduszu w większym stopniu wykorzystywać powinniśmy tańsze źródła niż kredytowanie komercyjne, finansowanie w postaci obligacji obronnych pozyskiwanych na rynku wzorem obligacji skarbowych.
Jak sprawić, żeby te środki były wydawane efektywnie?
– Do sprawnego i efektywnego wydatkowania środków publicznych potrzebny jest nowoczesny system pozyskiwania sprzętu, odporny na woluntaryzm polityków i maksymalnie zautomatyzowany. Dotyczy to całego procesu pozyskiwania, od momentu określania potrzeb przez Sztab Generalny WP, poprzez proces generowania wymagań sprzętowych przez zamawiającego (głównie Agencję Uzbrojenia, ale nie tylko), poprzez postępowania przetargowe i negocjacje, po podpisanie umowy i nadzór nad jej realizacją. Proces określania potrzeb został już znacznie uproszczony, ale generowanie wymagań sprzętowych nadal trwa bardzo długo i często te wymagania są niespełnialne.
W porównaniu do innych państw NATO staliśmy się absolutnym liderem w wydatkach na obronność, wyprzedzając nawet USA, które przeznaczają na nie ok. 3,4% PKB rocznie. Przyjętym w NATO progiem minimalnym jest 2%, jednak obecnie już powszechnie wiadomo, że taki poziom finansowania obronności jest dalece niewystarczający i pojawiają się opinie, że powinno to być 3%, czyli podobnie do naszego poziomu z ustawy o obronie Ojczyzny.
Agencja Uzbrojenia nie posiada rozwiązania informatycznego pozwalającego maksymalnie odbiurokratyzować zakup prostych systemów. Pomimo zmiany nazwy i przyjęcia w swoje struktury kilku instytucji, jak RPW, I3TO, Biuro ds. Umów Offsetowych, nadal pozostaje jednostką budżetową ze wszystkimi tego konsekwencjami. Od lat postuluję stworzenie wyspecjalizowanej agencji wykonawczej w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, z własnym statutem i zasadami gospodarki finansowej precyzyjnie określonymi w ustawie o jej utworzeniu. Wzorcami do stworzenia takiej agencji powinny być doświadczenia innych takich agencji zagranicznych (francuska DGA, niemiecki BAAINBw, południowokoreańska DAPA czy amerykańska DLA itd.).
Kolejnym elementem sprawnego systemu są ludzie i ich merytoryczne przygotowanie. Brak obecnie w MON uczelni, która profesjonalnie kształciłaby specjalistów w zakresie finansów wojskowych i zakupów. Wiele stanowisk kierowniczych w pionach finansowych MON zajmują oficerowie byłej Wyższej Szkoły Kwatermistrzowskiej, jednak żadna z obecnych uczelni wojskowych nie kształci żołnierzy w tej specjalności. Należy do systemu zakupów wojskowych wdrożyć powszechnie stosowane standardy i instrumenty oraz mierniki efektywności (np. KPI). Kontrola zarządcza i rachunkowość zarządcza w instytucjach MON nadal pozostawia wiele do życzenia, a instytucja audytu wewnętrznego jest zmarginalizowana. Reasumując, do efektywnego wydawania środków potrzebni są przygotowani i zmotywowani ludzie (edukacja i system wynagrodzeń) oraz elastyczne procedury.
Czy wydatki na obronność mogą stanowić dźwignię dla polskiej gospodarki, czy też raczej będą stanowić tylko obciążenie?
– Wydatki na obronność zawsze są dźwignią dla polskiej gospodarki, wszakże pod warunkiem, że zakupy są dokonywane w polskich firmach. Prowadzone w latach 2012-2015 analizy wskazywały, że ok. 65% rocznych wydatków Inspektoratu Uzbrojenia trafiało do polskich firm. Ale to tylko część prawdy, gdyż analizy obejmowały tylko tzw. stronę umowy, czyli prime kontraktora, brakowało natomiast danych, ile z tych środków trafiało dalej do zagranicznych poddostawców. Powszechnie wiadomo, że wydatki obronne – podobnie jak inne wydatki publiczne – wywołują również tzw. efekt mnożnikowy w postaci transakcji i podatków u kolejnych poddostawców w łańcuchu dostaw. Dlatego nośne politycznie hasło o zasadzie 50% dla polskiego przemysłu jest trudne do realizacji, a jeszcze trudniejsze do egzekwowania, szczególnie w tak zglobalizowanej gospodarce i rozproszonych łańcuchach dostaw. Brak jest obecnie danych, jak ten wskaźnik kształtuje się w ostatnich latach, ale mając na uwadze, że większość dużych programów jest realizowanych za granicą, należy podejrzewać, iż wskaźnik ten jest już znacznie poniżej 50%. Część wydatków obronnych to także wydatki na produkty podwójnego zastosowania tzw. dual use, zarówno osobowe (patrz użycie wojska w pandemii, powodziach, huraganach, ochrona granicy zamiast Policji i Straży Granicznej), jak i sprzętowe (amfibie, śmigłowce, transport, szpitale polowe itp.).
Ponadto nadal nie stworzyliśmy sytemu promocji naszego przemysłu obronnego za granicą wzorem innych rozwiniętych państw. Pod pozorem transparentności i z wszechobecną podejrzliwością o korupcję nie pozwalamy naszym żołnierzom promować wyrobów naszego przemysłu obronnego na targach zagranicznych, a nasi attaché obrony nie mogą za granicą promować naszych firm i ich wyrobów, co powszechnie robią zagraniczni attaché obrony w Polsce. Aby promować i rozwijać naszą gospodarkę, powinniśmy tworzyć własne rozwiązania i wyroby gotowe zdolne do konkurowania na rynkach zagranicznych. Wymagają one jednak dużych nakładów na badania i rozwój (R&D). Na badania naukowe i prace rozwojowe w 2025 r. w zakresie obronności planuje się przeznaczyć łącznie 1,355 mld zł, co będzie stanowiło 1,09% łącznych nakładów na obronność. Czy taki poziom gwarantuje nam innowacyjność i konkurencyjność naszej gospodarki? Oczywiście że nie i jest to jeden z moich głównych postulatów, aby postawić na własne badania i rozwój przy okazji tak dużego wysiłku finansowego na obronność. W ten sposób zbudowali swoją dzisiejszą pozycję na rynku zbrojeniowym inni, m.in. Turcja i Korea Południowa. To powinna być ofensywa inwestycyjna w zakresie R&D i nie tylko spółek państwowych, ale również firm prywatnych, gdzie poziom zarządzania i efektywność nie są obarczone cyklem wyborczym.
Stan zagrożenia będzie się raczej utrzymywał, co zatem zrobić, żeby móc finansować zwiększone wydatki na obronność w dłuższej perspektywie, kilkunastu czy nawet kilkudziesięciu lat?
– Właściwie odpowiedź na to pytanie znajdujemy w całej naszej rozmowie. Podkreślę zatem jedynie kilka obszarów, gdzie powinniśmy dokonać szybkich i radykalnych zmian.
Po pierwsze: uporządkować i zsynchronizować proces programowania i planowania rozwoju sił zbrojnych. Dotyczy to dokumentów strategicznych na lata 2025-2039, takich jak:
- Strategia Bezpieczeństwa Narodowego,
- Główne Kierunki Rozwoju Sił Zbrojnych RP oraz ich przygotowań do obrony państwa,
- Polityczno-Strategiczna Dyrektywa Obronna,
- Szczegółowe kierunki przebudowy i modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP,
- Program Rozwoju Sił Zbrojnych RP,
- Plan Modernizacji Technicznej Sił Zbrojnych RP,
- Plan Zakupu Środków Materiałowych,
- Plan Inwestycji Budowlanych.
Po drugie: wykorzystując zgodę polityczną, konsekwentnie realizować przyjęte plany modernizacji armii, kluczowe decyzje modernizacyjne przenieść na poziom parlamentu.
Po trzecie: zreformować system pozyskiwania sprzętu wojskowego, tak by był sprawny i efektywny, zbudować ustawowe podstawy prawne do tworzenia i/lub utrzymania przemysłowego potencjału produkcyjnego/serwisowego i zamówień obronnych.
Po czwarte: prowadzić rozsądną prowzrostową politykę gospodarczą w długiej perspektywie, gdyż to ze wzrostu PKB będziemy finansować obronność.
Po piąte: skierować odpowiednie środki na prace badawczo-rozwojowe (4-5% wydatków na obronność rocznie) i wykorzystać ten wysiłek finansowy państwa do zbudowania własnego potencjału w przemyśle obronnym, w tym zdolności eksportowych.
