Horyzonty Bankowości 2014: Zanim banki zaczną ratować się same

Jolanta Zombirt

Pomoc taka, skierowana do konkretnych beneficjentów, nazywana jest w prawie unijnym „pomocą sektorową” i jest najbardziej wnikliwie analizowaną i penalizowaną przez Komisję Europejską. Ratowanie banków przez państwo, czyli z pieniędzy podatników, to jednak zupełnie inny problem niż ratowanie, powiedzmy, stoczni. Mamy bowiem świadomość, że w tym pierwszym przypadku ratujemy pieniądze deponentów, zmniejszamy ryzyko kontrahenta, a jednocześnie – dzięki temu – staramy się zapewnić stały dopływ kredytów do gospodarki realnej.

Co na to Komisja Europejska?

Dlaczego właściwie akcja ratowania banków sięgnęła do instancji państwa? Czy sektor bankowy nie mógł sam sobie poradzić i czy to same banki były sobie winne? Wydaje się, że złożyło się na to bardzo wiele przyczyn, również takich, które leżały poza zasięgiem ich wpływów. Za jedną z głównych przyczyn, i słusznie, uznaje się panikę i utratę zaufania do banków, co w pilnym tempie doprowadziło do dysfunkcji rynków oraz określanych przez rynek wartości aktywów znacznie niższych niż ich wartość nominalna/księgowa. Dodać jednak należy, że panika i utrata zaufania uczestników rynków do kontrahentów narastała latami, wraz z coraz bardziej skomplikowanymi konstrukcjami niektórych strukturyzowanych papierów wartościowych i związaną z nimi asymetrią informacji. Gdy wybuchł kryzys, uczestnicy rynku nie zastanawiali się już, jakie pakiety aktywów posiada kontrahent, tzn. nie analizowali jakości tych aktywów, zresztą byłoby to trudne wobec kompromitacji takich benchmarków jak ratingi. Wystarczyła informacja, że dana instytucja finansowa jest w posiadaniu papierów strukturyzowanych… W takiej sytuacji zdecydowanie potrzebna była pomoc z zewnątrz sektora, przy czym niejako automatycznie nasuwa się tutaj konieczność pomocy państwa.

Komisja była świadoma znaczenia pomocy państwa dla sektora bankowego – i to od samego początku kryzysu. Miała też już pewne wzorce dotyczące efektów szybkiego wkraczania państwa do ratowania banków lub też powstrzymywania się od pilnych interwencji. Pierwszy, książkowy już przykład, to działania rządu Szwecji w kryzysie sektora bankowego początku lat 90. ub. wieku. Po interwencji państwa złe banki mogły zostać zlikwidowane już w pięć lat po niej, a po kolejnych dziesięciu budżet Szwecji całkowicie odrobił koszty fiskalne ratowania słabych instytucji, głównie przez reprywatyzację banków znacjonalizowanych.

Ponadto na koniec 2013 r. rząd Szwecji sprzedał ostatnią transzę akcji posiadanych w ratowanym wówczas banku, a – jak przyznał Anders Borg, szwedzki minister finansów – inwestycje w ratowane banki zwróciły się dwu-trzykrotnie. Drugi – to przykład Japonii, która zwlekała z akcją ratunkową aż do chwili, kiedy nie miała innego wyjścia, co skutkowało tym, że pomoc była udzielana w sposób nieskoordynowany, bez postawienia ratowanym bankom warunków jej udzielania (restrukturyzacja, zmiana profilu ryzyka aktywów) i z wyraźną szkodą dla przejrzystości finansów publicznych.

Komisja od samego też początku starała się wypracować dozwolone ramy dla udzielania takiej pomocy, by pieniądze podatników były wydatkowane w sposób jak najbardziej efektywny i przejrzysty.

Stopniowo też tworzono zręby dla ratowania banków już nie przez działania z zakresu bail out, lecz poprzez bail in, czyli – oszczędzając publiczne pieniądze – najpierw kosztem akcjonariuszy banków, ich niezabezpieczonych wierzycieli czy deponentów z lokatami powyżej 100 tys. euro. Zanim jednak na negocjacyjnym stole znalazły się projekty aktów prawnych dotyczących takich rozwiązań, jak również tzw. uporządkowanej naprawy i likwidacji banków, komisja – w pierwszych latach trwania kryzysu – wydała sześć komunikatów oraz siódmy, w lipcu 2013 r. Komunikaty te w sposób, przyznać trzeba, dosyć precyzyjny określają zakres ewentualnej interwencji państwa w celu stabilizowania systemu bankowego przy jednoczesnej uwadze nakierowanej na przeciwdziałanie zakłóceniom swobody konkurencji, zarówno między instytucjami kredytowymi na europejskim rynku wewnętrznym, jak i samymi państwami członkowskimi (pod względem zdolności do finansowania pomocy z budżetu krajowego). Głównymi obszarami zagrożeń z tytułu pomocy państwa mogą być bowiem:

a) stworzenie nierównych warunków dla konkurencji,

b) ryzyko pokusy,

c) zakłócenie dynamicznych bodźców do konkurowania ze strony instytucji, które pomocy nie uzyskują,

d) niekorzystne zmiany struktury rynku

e) wspomaganie instytucji potencjalnie nierentownych w przyszłości.

Komisja, jako strażniczka traktatów, była zobowiązana do opracowania wspomnianych sześciu komunikatów na podstawie brzmienia art. 107 (3) (b) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który wskazuje na „poważne zakłócenia gospodarki państwa członkowskiego”. Dokumenty te to:

1. Stosowanie przepisów dotyczących pomocy państwa wobec działań podejmowanych w odniesieniu do instytucji finansowych w kontekście obecnego globalnego kryzysu finansowego, „Official Journal C 270”, 25 Oct., 2008, który ustanawia warunki, na podstawie których działania w zakresie pomocy państwa na rzecz sektora bankowego mogą być uznane za spójne z rynkiem wewnętrznym zgodnie z przepisami UE dotyczącymi pomocy państwa.
2. Rekapitalizacja instytucji finansowych w czasie obecnego kryzysu finansowego: ograniczenia pomocy do niezbędnego minimum oraz zabezpieczenia przeciwko niepotrzebnym zakłóceniom konkurencji, „Official Journal C 10”, 15 Jan. 2009, który daje wytyczne dotyczące warunków dla rekapitalizacji banków przez państwo (adekwatne wynagrodzenie, bodźce dla umorzenia kapitału państwa, rekapitalizacja banków, które nie są zasadniczo stabilne, pod warunkiem wymogu głębokiej restrukturyzacji).
3. Komunikat w sprawie traktowania nieprawidłowych aktywów we wspólnotowym sektorze bankowym, „Official Journal C 72”, 26/03/2009, który ustala wskazówki odnoszące się do warunków dla działań podejmowanych w celu uwolnienia instytucji finansowych od ich nieprawidłowych aktywów.
4. Komunikat w sprawie powrotu do rentowności i ocena działań restrukturyzacyjnych w sektorze finansowym w czasie obecnego kryzysu z punktu widzenia przepisów dotyczących pomocy państwa, „Official Journal C 195”, 19 Aug. 2009, który ustala warunki, które muszą być spełnione, by komisja zaakceptowała pomoc restrukturyzacyjną dla banków.
5. Stosowanie, po 1 stycznia 2011 r., przepisów dotyczących pomocy państwa w zakresie działań wspierających na rzecz banków w kontekście kryzysu finansowego, „Official Journal C 329”, 07 Dec, 2010.
6. Stosowanie, po 1 stycznia 2012 r., przepisów dotyczących pomocy państwa w zakresie działań wspierających na rzecz banków w kontekście kryzysu finansowego, „Official Journal C 356”, 06 Jan. 2011. Te dwa ostatnie dokonują weryfikacji i uaktualnienia zasad kryzysowych (w kontekście czynników wywołujących plan restrukturyzacyjny, wycenę pomocy itp.).
7. Komunikat Komisji w sprawie stosowania, od 1 sierpnia 2013 r., reguł pomocy państwa w odniesieniu do środków wsparcia na rzecz banków w kontekście kryzysu finansowego („komunikat bankowy”), „Official Journal C 216”, 30 July 2013.