Czy Fundusz Rezerwy Demograficznej mógłby działać jak japoński rządowy emerytalny fundusz inwestycyjny lub norweski rządowy fundusz emerytalny?
Rozmowa ze znajomą pracującą w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych („ZUS”) sprzed kilku dni:
- „Alu, a w co ZUS inwestuje środki z naszych składek emerytalnych?”
- „Jak to inwestuje? ZUS jest jednostką budżetową i wydaje, przecież nie może inwestować!”
Wciąż mam w pamięci tę rozmowę, która brzmi jak rodem z epoki socjalizmu. Przeciętny człowiek wie, że posiadane aktywa warto zainwestować, choćby na krótki czas, inaczej tracą na wartości.
Proste pytania o przyszłe emerytury
Czy składki emerytalne, które płacimy przez kilkadziesiąt lat, są racjonalnie inwestowane, by pomnażać posiadane fundusze? Skąd pozyskuje się dodatkowe środki na coroczną waloryzację kapitału początkowego, składek na ubezpieczenie emerytalne i środków na subkontach emerytalnych osób ubezpieczonych?
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (z późn. zm.) nie rozwiewa wątpliwości, a raczej je mnoży. Zadania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, opisane w Rozdziale 7, sprowadzają się do funkcji administracyjnych, księgowych, płatniczych, informacyjnych i edukacyjnych.
Strategia ZUS na lata 2021-2025[1] potwierdza takie podejście.
ZUS definiuje swoją misję jako „innowacyjną instytucję zaufania i zabezpieczenia społecznego”, zaś misję – jako „profesjonalnie obsługiwać klientów wykorzystując nowoczesne technologie i potencjał pracowników oraz efektywnie zarządzać środkami publicznymi”.
Wśród czternastu programów transformacji organizacyjnej i cyfrowej Zakładu oraz dziesięciu inicjatyw obszarowych na lata 2021-2025, które będą realizowane w ramach przyjętych celów strategicznych, wszystkie koncentrują się na upraszczaniu procesów, cyfryzacji i optymalizacji kosztów oraz rozwoju systemów informatycznych Zakładu. Nie ma ani jednego programu czy inicjatywy, które dotyczyłyby sfery przychodów. Może z wyjątkiem zapobiegania i przeciwdziałaniu nadużyciom, którym poświęcono kilka akapitów w ramach uszczelniania finansów publicznych.
Kto odpowiada za wzrost wartości aktywów gromadzonych w publicznym funduszu emerytalnym?
Jedyne zadanie ZUS, które można powiązać z zarządzaniem aktywami, opisane jest jako „dysponowanie środkami finansowymi funduszów ubezpieczeń społecznych oraz środkami Funduszu Alimentacyjnego”[2].
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych („FUS”)[3],[4] jest państwowym funduszem celowym, powołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych. Jego dysponentem jest ZUS.
W ramach FUS wyodrębnione zostały cztery fundusze: emerytalny, rentowy, chorobowy i wypadkowy. Każdy z nich odpowiada poszczególnym rodzajom ubezpieczenia. Chciałabym się skupić na funduszu emerytalnym, jednak dane publikowane przez ZUS dotyczą zarządzania finansami całego funduszu, nie zaś jego wyodrębnionych sub-funduszy.
FUS osiąga pasywne przychody, głównie pochodzące z naszych składek na ubezpieczenia społeczne, wpłat przekazanych przez otwarte fundusze emerytalne, wpłat z Funduszu Rezerwy Demograficznej („FRD”) oraz wpłat z budżetu. FUS może otrzymywać dotacje i nieoprocentowane pożyczki z budżetu państwa, a także zaciągać kredyty, za zgodą ministra właściwego do spraw finansów publicznych.
FUS może też osiągać aktywne przychody, pochodzące z lokowania okresowych nadwyżek środków:
- w papierach wartościowych emitowanych przez Skarb Państwa,
- w formie depozytu u Ministra Finansów,
- na rachunkach lokat terminowych w wybranych bankach.
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (z późn. zm.) przewiduje ponadto, że FUS może osiągać przychody „z innych tytułów” (Art 52. ust. 1 pkt 10).
Jak to wygląda w praktyce?
Sprawozdanie finansowe FUS za rok obrotowy zakończony 31 grudnia 2019 r.[5] ukazuje dane, jak w tabeli poniżej. Do dnia dzisiejszego nie opublikowano porównywalnej informacji nt. sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2020. Dostępna informacja z wykonania planów finansowych FUS, Funduszu Emerytur Pomostowych („FEP”), FRD oraz planu budżetu państwa w części 73 ZUS[6] w roku 2020 ukazuje inne kwoty oraz w innym układzie, co nie pozawala na pełne porównanie.
Nie trzeba dogłębnej wiedzy finansowej, by dostrzec, że Fundusz Ubezpieczeń Społecznych bazuje swoją działalność na wpłatach z budżetu państwa. Osiągnięty przychód operacyjny w 2018 roku pochodził głównie z umorzenia pożyczek z budżetu państwa udzielonych w latach 2014-2016 na łączną kwotę 7,174,145 tys. zł.
FUS osiągnął też przychody z odsetek od nieterminowego opłacania przez podatników składek na ubezpieczenia społeczne, zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oraz opłat. Przychody zakwalifikowane jako finansowe są marginalne, i raczej nie wynikają z dozwolonego prawem lokowania okresowych nadwyżek środków.
Można zadać pytanie, czy w ogóle występuje nadwyżka środków, skoro ZUS rokrocznie korzysta z dotacji z budżetu, a prognozy przewidują ciągły wzrost deficytu budżetowego? Opublikowane dane finansowe nie obejmują analizy płynności, na podstawie której można by oszacować, czy występują nadwyżki, oraz w jakich okresach.
Jak kształtują się przychody Funduszu Rezerwy Demograficznej?
Fundusz Rezerwy Demograficznej (FRD)[7], został powołany w celu zwiększenia bezpieczeństwa wypłacalności świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego. Pełni on rolę funduszu rezerwowego dla funduszu emerytalnego wyodrębnionego w FUS. Posiada osobowość prawną, organem FRD jest Zakład, natomiast Prezes Zakładu kieruje działalnością FRD i reprezentuje go na zewnątrz. ZUS jest też dysponentem funduszu.
FRD jest zasilany przez:
- część składki na ubezpieczenie emerytalne (od 2008 r. – 0,35%),
- 40% środków uzyskanych z prywatyzacji mienia Skarbu Państwa, pomniejszonych o kwoty obowiązkowych odpisów na fundusz reprywatyzacyjny,
- przychody od środków FRD ulokowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami,
- odsetki uzyskane z lokat na rachunkach prowadzonych przez ZUS, a niestanowiących przychodów FUS i ZUS,
- aktywa pochodzące z przeniesienia aktywów ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych wyodrębnionych ewidencyjnie,
- z innych źródeł.
Zgodnie z Ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych, FRD lokuje swoje środki w celu osiągnięcia ich maksymalnego bezpieczeństwa i rentowności[8]. Środki mogą być lokowane w następujące instrumenty finansowe[9]:
- bony, obligacje i inne papiery wartościowe Skarbu Państwa,
- wybrane obligacje emitowane przez Bank Gospodarstwa,
- dłużne papiery wartościowe gwarantowane lub poręczane przez Skarb Państwa,
- depozyty bankowe i bankowe papiery wartościowe,
- w formie depozytu u Ministra Finansów,
- papiery wartościowe emitowane przez gminy, związki gmin i miasto stołeczne Warszawa,
- akcje i obligacje zdematerializowane,
- obligacje emitowane przez spółki publiczne.
Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszcza możliwość powierzenia zarządzania środkami FRD uprawnionemu podmiotowi zewnętrznemu, po zgromadzeniu przez FRD środków wyższych niż 250 000 tys. zł[10].
Przy czym określone zostały limity sum, jakie można powierzyć jednemu podmiotowi lub grupie podmiotów związanych, w mirę wzrostu aktywów Funduszu. Zostały też określone klasy aktywów, w jakie zarządzającym Funduszem może inwestować (analogicznie do instrumentów finansowych dozwolonych w Art. 59 Ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w jednostkach uczestnictwa wybranych funduszy inwestycyjnych), zaś Ministrowie właściwi do spraw zabezpieczenia społecznego oraz finansów publicznych mają uprawnienia do określania dalszych parametrów dopuszczalnego ryzyka w portfelu inwestycyjnym oddanym w zarządzanie podmiotowi lub podmiotom zewnętrznym.
Przyjrzyjmy się wynikom finansowym Funduszu Rezerwy Demograficznej
Znakomity przychód osiągnięty przez FRD w 2018 roku to w głównej mierze aktywa przeniesione z Otwartych Funduszy Emerytalnych, których wartość wyniosła 12 716 026 tys. zł.
Poniesiona w 2020 roku strata była spowodowana umorzeniem pożyczki udzielonej w 2019 r. Funduszowi Solidarnościowemu (koszt 8 736 247 tys. zł). Fundusz osiąga przychody z prowadzonej działalności inwestycyjnej, jednak można stwierdzić, że wnoszą one niewiele do wyniku działalności Funduszu w porównaniu z konsekwencjami decyzji politycznych (np. przeniesienia środków z OFE czy umorzenia pożyczki z budżetu państwa).
Nie można obliczyć standardowej stopy zwrotu (Return on Assets – ROA) z działalności inwestycyjnej, gdyż w dostępnych publicznie danych finansowych FRD brak kosztów analitycznych przypisanych do tego typu działalności.
Czy Fundusz Rezerwy Demograficznej zarządza środkami mając na uwadze bezpieczeństwo i rentowność lokat, zgodnie z zaleceniami ustawowymi?
Można pokusić się o porównanie wyników Funduszu z publikowanymi przez Urząd Komisji Nadzoru Finansowego danymi nt. średniej ważonej stopy zwrotu otwartych funduszy emerytalnych działających w Polsce.
Wyniki finansowe FRD znacznie odbiegają od wyników otwartych funduszy emerytalnych, działających na zasadach komercyjnych.
Dane nie są też w pełni porównywalne, gdyż publikowane informacje są prezentowane na poziomie ogólnym oraz w innym układzie niż standard sprawozdania finansowego przyjęty dla instytucji finansowych.
Jak to robią Japończycy?
Wiadomość z Japonii z dnia 5 lipca 2021 r. zadziwiła niejednych[19]: „Japoński rządowy emerytalny fundusz inwestycyjny Government Pension Investment Fund („GPIF”), największy na świecie fundusz emerytalny odnotował, 0,2% stopę zwrotu zarabiając 2,4 mld USD, w ciągu trzech miesięcy zakończonych 30 czerwca.” Fundusz w 2020 roku wypracował zysk 339 mld USD i osiągnął stopę zwrotu 25,15%[20], zaś w 2019 roku – odnotował stratę -5,20%[21].
GPIF działa w obecnym kształcie od 2006 roku. Jego nadrzędnym celem jest inwestowanie aktywów z minimalnym ryzykiem, w celu zapewnienia stabilności i długoterminowych korzyści dla beneficjentów publicznego funduszu emerytalnego. Fundusz dywersyfikuje ryzyko, inwestując w różne klasy aktywów, regiony i czas trwania inwestycji. Część portfela inwestuje w instrumenty finansowe wspierające działania na rzecz zrównoważonego rozwoju (Environmental, Social i Governance – „ESG”). Jego aktywa są zarządzane przez kilkanaście profesjonalnych firm zarządzania aktywami.
Jak to robią Norwegowie?
Z kolei publiczny fundusz emerytalny Norwegii osiągnął stopę zwrotu 10,9% w 2020 roku, pomimo recesji, zaś w 2019 roku – stopę zwrotu 19,9%[22].
Government Pension Fund of Norway („GPFN”) jest drugim największym rządowym funduszem emerytalnym na świecie. W ramach Funduszu wydzielono fundusz globalny (Government Pension Fund Global, tzw. Oil Fund), który od 1990 roku inwestuje nadwyżkę przychodów z sektora naftowego poza granicami Norwegii.
Natomiast Government Pension Fund Norway, powstały w 1967 roku, inwestuje nadwyżkę środków w aktywa skandynawskie. Co roku rząd Norwegii może wydatkować część środków Funduszu, co stanowi około 20% budżetu państwa.
Fundusz Globalny[23] posiada obecnie akcje ponad dziewięciu tysięcy spółek, działających w siedemdziesięciu trzech krajach świata. Jest właścicielem 1,4% spółek notowanych na świecie. Inwestuje w akcje, a ponadto w obligacje skarbowe, nieruchomości oraz infrastrukturę energii odnawialnej, głównie w firmy produkujące energię słoneczną i wiatrową w Europie i Ameryce Północnej.
Decyzje o podejmowanych inwestycjach są podejmowane pod nadzorem Rady Etyki, która od 2004 roku czuwa nad tym, by aktywa Funduszu nie były inwestowane w firmy produkujące broń jądrową, działające w przemyśle tytoniowym oraz wydobywające paliwa kopalne.
Lista firm wykluczonych jest dostępna publicznie i jest stale aktualizowana, w oparciu o dane dotyczące naruszania przez korporacje praw człowieka (m. in. zatrudniania nieletnich czy wymuszeń w rejonach konfliktów zbrojeniowych), degradacji środowiska naturalnego czy korupcji.
Jak to robią Amerykanie?
W Stanach Zjednoczonych od 1986 roku funkcjonuje Thrift Savings Plan, rządowy fundusz emerytalny dla pracowników instytucji publicznych i służb mundurowych. Jest on zarządzany przez Radę Inwestycyjną (Federal Retirement Thrift Investment Board) na wzór prywatnych funduszy emerytalnych. Radę Inwestycyjną wspiera i nadzoruje 15-osobowa Rada Doradcza (Employee Thrift Advisor Council) reprezentująca pracowników.
Środki Funduszu pochodzą z obligatoryjnych składek pracowników i pracodawców. Aktywa są podzielone na sub-fundusze o przewidywanym horyzoncie inwestycyjnym do roku 2025, 2030, 2035, 2040, 2045, 2050, 2055, 2060 oraz 2065, dla osób, które przewidują przejście na emeryturę w tych okresach.
Jest też odrębny Income Fund, przeznaczony dla osób, które już wypłacają środki z Funduszu. W sumie beneficjenci mają wybór spośród piętnastu funduszy. Mogą też zaciągać pożyczki z Funduszu, zanim osiągną wiek emerytalny.
Alokacja aktywów Funduszu zmienia się w zależności od czasu inwestowania. Dla funduszy o krótszym horyzoncie, przyjmuje się bardziej konserwatywne strategie. Wyniki są na bieżąco porównywane do wybranych indeksów, uznanych za benchmark (wskaźniki referencyjne) dla poszczególnych funduszy. Należą do nich:
- ważona stopa zwrotu obligacji skarbowych USA z okresem zapadalności 4 lata lub dłużej (Fundusz G),
- Bloomberg Barclays U.S. Aggregate Bond Index (Fundusz F),
- S&P 500 Index (Fundusz C),
- Dow Jones U.S. (Fundusz S),
- MSCI EAFE Index (Fundusz I).
Strategie inwestycyjne i wskaźniki referencyjne są poddawane rocznej ocenie przez niezależny podmiot zewnętrzny.
W ciągu ostatnich trzech lat, nie wszystkie subfundusze przyniosły zysk. Osiągnęły następujące wyniki[24]:
Dostępność i jawność informacji potwierdzają profesjonalne podejście do zarządzania aktywami Funduszu.
Kilka pytań o FRD
Zakład Ubezpieczeń Społecznych dysponuje środkami z ubezpieczeń społecznych, jednak można odnieść wrażenie, że wszystkie otrzymane środki są zarządzane wspólnie, niezależnie od ich przeznaczenia i przewidywanego czasu do wypłaty. Luka budżetowa powiększa się z każdym rokiem, i prognozowane są coraz większe dotacje z budżetu.
Fundusz Rezerwy Demograficznej został utworzony w 2002 roku jako państwowy rezerwowy fundusz emerytalny, mający zabezpieczać stabilność systemu emerytalnego i łagodzić problemy związane ze starzeniem się społeczeństwa.
Jest to jedyny fundusz w ramach polskiego systemu ubezpieczeń społecznych, którego kapitał mógłby być pomnażany dzięki dobrym inwestycjom, z myślą o przyszłych potrzebach emerytalnych.
Tak się jednak nie dzieje. Ustawa o systemie zabezpieczeń społecznych zadecydowała, że FRD ma osobowość prawną, stworzyła ramy ustawowe do inwestowania oraz wyznaczyła podstawowe parametry ryzyka. Dała też możliwość powierzenia aktywów Funduszu podmiotowi lub podmiotom zewnętrznym w celu profesjonalnego zarządzania. Dotychczas nie skorzystano z takiej możliwości.
Patrząc na skutki decyzji politycznych, można nabrać wątpliwości, czy Fundusz Rezerwy Demograficznej dotrwa do czasów, kiedy będzie najbardziej potrzebny starzejącemu się polskiemu społeczeństwu.
Czy stać nas na to, by Fundusz ponosił straty? Czy umorzenie pożyczki z budżetu mieści się w ustawowo określonym celu lokowania aktywów funduszu w celu osiągnięcia maksymalnego bezpieczeństwa i rentowności? Czy zasadne jest ograniczenie inwestycji Funduszu wyłącznie do polskiego rynku? Kto decyduje o inwestycjach i na jakich zasadach? Ko nadzoruje rentowność inwestycji w horyzoncie krótko- i długoterminowym? Dlaczego nie jest sporządzane odrębne sprawozdania finansowe Funduszu na wzór instytucji finansowych?
Te pytania są ważne, zwłaszcza, że planowane jest dalsze przenoszenie aktywów z OFE, tak więc aktywa Funduszu powinny rosnąć z roku na rok. Trudno jednak przejść do porządku dziennego nad informacją, że przenoszone aktywa OFE stanowią główny przychód Funduszu Rezerwy Demograficznej (jak w roku 2018), zaś umorzenie pożyczki dla budżetu państwa prowadzi do straty (jak w roku 2020).
Przy takim podejściu, odmiennym od zasad zarządzania aktywami finansowymi, możemy się spodziewać stałego dalszego wzrostu składek na ubezpieczenia społeczne.
[1] Strategia przyjęta uchwałą Nr 1 Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 stycznia 2021 r., https://www.zus.pl/o-zus/o-nas/strategia-zus/strategia-zus-na-lata-2021-2025.
[2] Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (z pózn. zm.), Art 68. Pkt 1 ppkt 3)
[3] Tamże, Art. 51. 1.
[4] https://www.zus.pl/o-zus/o-nas/finanse/fundusz-ubezpieczen-spolecznych
[5] https://bip.zus.pl/finanse-zus-i-fus/sprawozdania-roczne/sprawozdania-finansowe-fus
[7] https://www.zus.pl/o-zus/o-nas/finanse/fundusz-rezerwy-demograficznej
[8] Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (z pózn. zm.), Art. 63.
[9] Tamże, Art. 59.
[10] Tamże, Art. 64.
[12] „Bilans i Rachunek zysków i strat działalności Funduszu Rezerwy Demograficznej za rok zakończony 31 grudnia 2017, https://bip.zus.pl/web/biuletyn-informacji-publicznej/finanse-zus-i-fus/sprawozdania-roczne/sprawozdania-finansowe-frd/archiwum
[13] Informacja z wykonania planu budżetu państwa w części 73 -ZUS za 2018 rok, https://bip.zus.pl/finanse-zus-i-fus/sprawozdania-roczne/informacja-z-wykonania-planow-finansowych-fus-fep-frd-oraz-planu-budzetu-panstwa-w-czesci-73-zus/archiwum
[15] Tamże.
[16] Informacja dotycząca otwartych funduszy emerytalnych z dnia 29 kwietnia 2019 r., https://www.knf.gov.pl/dla_konsumenta/Informacja_dotyczaca_otwartych_funduszy_emerytalnych/archiwalne?articleId=59859&p_id=18
[17] Informacja dotycząca otwartych funduszy emerytalnych z dnia 29 kwietnia 2020 r., https://www.knf.gov.pl/dla_konsumenta/Informacja_dotyczaca_otwartych_funduszy_emerytalnych/archiwalne? articleId=59859&p_id=18
[18] Informacja dotycząca otwartych funduszy emerytalnych z dnia 28 kwietnia 2021 r., https://www.knf.gov.pl/dla_konsumenta/Informacja_dotyczaca_otwartych_funduszy_emerytalnych
[19] https://www.pb.pl/najwiekszy-na-swiecie-fundusz-emerytalny-znow-zarobil-967231
[20] https://www.gpif.go.jp/en/performance/latest-results.html
[21] https://www.gpif.go.jp/en/performance/last-years-results.html
[22] https://www.pionline.com/sovereign-wealth-funds/norwegian-wealth-fund-posts-109-return-2020
[23] https://www.nbim.no/en/
[24] https://www.tsp.gov/fund-performance/
