NIK o systemach zarządzania emisjami gazów cieplarnianych

Polska zobowiązała się w Protokole z Kioto[1] do sześcioprocentowej redukcji emisji gazów cieplarnianych w latach 2008-2012 (w stosunku do roku bazowego 1988). Tymczasem w 2010 r., wg danych zgromadzonych w Krajowym Ośrodku Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBIZE), Polska ograniczyła emisję aż o 28,9 proc. Realizacja tego zobowiązania wspierana była m.in. przez sprawnie działający system zarządzania emisjami.

W systemie zarządzania emisjami kluczową rolę odgrywa KOBIZE, zapewniając stronie polskiej wsparcie organizacyjne i eksperckie. Kontrola NIK wykazała, że KOBIZE dobrze wywiązywał się ze swoich zadań.  Skrupulatnie monitorował emisję gazów cieplarnianych przez operatorów instalacji przemysłowych. Terminowo wydawał uprawnienia do emisji. Sporządzał opinie, na podstawie których Minister Środowiska dawał zielone światło tzw. projektom wspólnych wdrożeń[2]. Ponadto KOBIZE rzetelnie prowadził Krajowy rejestr, czyli  elektroniczną bazę danych, w której utrzymywane były jednostki Kioto i uprawnienia do emisji. Rejestr ten był skutecznie zabezpieczony. Potwierdziły to w praktyce liczne nieudane ataki o charakterze phishingu.

Przeprowadzony przez NIK audyt, obejmujący okres od 1 stycznia 2008 r. do 13 czerwca 2012 r., jest wynikiem porozumienia podpisanego w  styczniu 2012 r. przez Najwyższe Organy Kontroli (NOK) Danii, Finlandii, Litwy, Łotwy, Norwegii i Polski. Dotyczyło ono przeprowadzenia równoległej kontroli systemów handlu uprawnieniami w każdym z tym państw. Efektem końcowym kontroli jest wspólny raport, w którym poszczególne NOK oceniły skuteczność Europejskiego Systemu Handlu Uprawnieniami (EU ETS). Głównym zadaniem systemu jest walka ze zmianami klimatu poprzez wspieranie krajów będących jego uczestnikami w realizacji postanowień Protokołu z Kioto, a także pomoc w ograniczaniu kosztów związanych z redukcją emisji.

Kontrola wykazała, że system zarządzania emisjami w Europie jest narażony na działania oszustów, którzy wyłudzają podatek VAT przy okazji handlu uprawnieniami do emisji CO2. Handel uprawnieniami związany jest ze znacznymi międzynarodowymi transferami pieniędzy. Stwarza to sprzyjające warunki dla oszustw podatkowych. W Danii i Norwegii wyłudzono z budżetów obu państw znaczące sumy przy rozliczaniu podatku VAT z tytułu transakcji uprawnieniami do emisji. Aby ustrzec państwo przed dotkliwymi stratami, w krajach skandynawskich zastosowano rozwiązanie nazywane odwróconym podatkiem VAT. W myśl tej zasady to kupujący jest zobowiązany do rozliczenia podatku.

[1] Międzynarodowe porozumienie będące częścią Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (United Nations Framework Convention on Climate Change) w sprawie przeciwdziałania globalnemu ociepleniu. Polska przystąpiła do Protokołu 16 lutego 2005 r.

[2] Inicjatywy realizowane we współpracy z innymi państwami, mające na celu ograniczenie emisji gazów cieplarnianych

Opis mechanizmu wyłudzania VAT

Spośród państw, które brały udział we wspólnej kontroli, Dania i Norwegia zgłosiły przypadki oszustwa VAT, podczas gdy na Litwie i Łotwie nie stwierdzono takich przestępstw. W przypadku Polski nie potwierdzono występowania wyłudzania podatku VAT o charakterze transgranicznym.

Mechanizmy transgranicznego oszustwa VAT w handlu uprawnieniami do emisji w obrębie Europejskiego Obszaru Gospodarczego

Transgraniczne oszustwa VAT wykorzystują fakt, że w przypadku transakcji handlu towarami lub usługami pomiędzy firmami zarejestrowanymi jako płatnicy VAT w różnych krajach Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) stawka podatku VAT jest zerowa. Pewna firma kupuje towar lub usługę od firmy zagranicznej przy zastosowaniu zerowej stawki VAT, po czym odsprzedaje je innej firmie na terenie swojego kraju. Firma sprzedająca pobiera podatek VAT przy odsprzedaży, jednak nie rozlicza podatku VAT z urzędem skarbowym. Zamiast tego firma przelewa pieniądze zagranicę tak, żeby utrudnione było przechwycenie środków.

Poniższy schemat ilustruje mechanizm transgranicznych oszustw VAT:

Firma A kupuje znaczną ilość uprawnień, które następnie są sprzedawane firmie B w innym kraju EOG. Podatek VAT nie jest pobierany od tej transakcji. Następnie firma B odsprzedaje uprawnienia firmie C w swoim państwie i w związku z odsprzedażą pobiera podatek VAT. Po tym jak firma B otrzyma VAT od firmy C, firma B nie rozlicza VAT z urzędem skarbowym. W tym łańcuchu transakcji pomiędzy pierwszą a ostatnią firmą może pojawić się kilka niewinnych firm, pełniących rolę ‘buforów’. Ostatecznie uprawnienia są odsprzedawane zagranicznej firmie E (lub z powrotem do A), po czym ostatnia firma otrzymuje od państwa zwrot zapłaconego przez siebie podatku VAT. Państwo zwróciło podatek VAT, nie otrzymując podatku od firmy B. Natomiast firma B bankrutuje lub znika. Ten rodzaj oszustw zwany jest często oszustwem karuzelowym lub oszustwem wewnątrzwspólnotowym typu 'znikający podatnik’ (z ang. Missing Trader Intra Community Fraud).

Jedyne dostępne całościowe szacunki dotyczące transgranicznych oszustw VAT w zakresie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w EU ETS to dane szacunkowe Europolu, które mówią o stracie w budżetach państw na poziomie 5 mld euro. Europol oszacował dane w grudniu 2009, kiedy to miała miejsce największa fala transgranicznych oszustw z udziałem podatku VAT. Poniższy przypadek pokazuje wyniki duńskiej kontroli dotyczącej przypadków transgranicznych oszustw VAT w Danii.

Transgraniczne oszustwo z udziałem podatku VAT w zakresie handlu uprawnieniami w Danii

Wyniki duńskiego audytu oraz duński rejestr uprawnień do emisji wykazały stratę podatku VAT w wysokości 200 tys. euro dla duńskiego skarbu państwa. Stratę tę wykryto badając obroty na rachunkach, które miały powiązania z Danią. Jednak wyniki kontroli wskazują na ryzyko, że rzeczywista strata poniesiona przez duński skarb państwa z tytułu podatku VAT może być dużo większa. Co więcej, 14 państw członkowskich podejrzewa, że  za pośrednictwem duńskiego rejestru dopuszczono się oszustwa VAT w kwocie 200 mln euro. Kilka państw nie oszacowało przewidywanych strat, więc całkowite straty mogą być jeszcze większe.

Duński rejestr był jednym z rejestrów, które otworzyły najwięcej rachunków indywidualnych w 2009 r. Wyliczenia centralnego rejestru europejskiego Komisji Europejskiej potwierdzają, że w 2009 r. za pośrednictwem duńskiego rejestru otwarto ok. 1000 rachunków indywidualnych, co daje ok. 45 procent wszystkich rachunków otwieranych w obrębie całej Unii Europejskiej w tym samym okresie. Wyniki duńskiej kontroli wskazują, że tamtejszy rejestr nie przestrzegał przepisów unijnych, ponieważ nie wymagał od posiadaczy rachunków dokumentowania ich tożsamości. Oznaczało to, że w latach 2005-2009 osoby o fałszywej tożsamości mogły handlować uprawnieniami w duńskim rejestrze. Duńskie władze podjęły działania mające na celu zmniejszenie ryzyka występowania oszustw VAT w przyszłości: system podatku VAT zmieniono na podatek odwrócony, co ogranicza ryzyko oszustw. Ponadto, w rejestrze wymagane jest obecnie dokumentowanie swojej tożsamości. Wzmocniono też współpracę z innymi państwami.

Wykrywanie oszustw

Transgraniczne oszustwa z udziałem podatku VAT były wykrywane przez organy podatkowe lub przez podmiot odpowiedzialny za krajowy rejestr uprawnień do emisji. Podejrzanych transakcji mogło być bardzo dużo – do 100 tys. na dzień. Mogły to być też transakcje zawierane przez firmy lub osoby fizyczne znane już organom podatkowym z przypadków innych oszustw. W sytuacji podejrzenia popełnienia przestępstwa, sprawę zgłaszano na policję, a jeśli było to możliwe, mrożono środki należące do podejrzanych. W Danii i Norwegii, dwóch krajach, w których wykryto transgraniczne oszustwa z udziałem podatku VAT, kontrole rejestrów wykazały, że organy podatkowe i agencje odpowiedzialne za rejestr uprawnień do emisji ściśle współpracowały w zakresie wykrywania i badania potencjalnych oszustw. Poniżej opisano przypadek Norwegii.

Wykrycie transgranicznego oszustwa z udziałem podatku VAT w Norwegii

We wrześniu 2009, Norweska Agencja ds. Klimatu i Zanieczyszczeń (Klif) oraz Norweska Administracja Podatkowa (SKD) uzyskały informację, że w rejestrach innych krajów wykryto podejrzane transakcje. Klif monitorował transakcje w rejestrze w imieniu SKD, który nie miał bezpośredniego dostępu do rejestru. Klif zauważył, że w ciągu kilku minut na dwóch rachunkach przeprowadzono bardzo dużo transakcji. W lutym 2010 sprawdzono kilka adresów, co zaowocowało wykryciem oszustwa VAT w kwocie ok. 990 mln euro pomiędzy grudniem 2009 a lutym 2010. Środki należące do firm zaangażowanych w przestępcze transakcje zostały zamrożone. Kilku osobom postawiono zarzuty.

Klif przekazał do SKD wykaz 107 odrzuconych wniosków o zbadanie rachunków indywidualnych, z których w 16 przypadkach potwierdzono oszustwo związane z dokumentacją, a kolejne 3 uznano za podejrzane.

Duński audyt pokazał, że praca organów podatkowych była łatwiejsza, kiedy uzyskały one bezpośredni dostęp online do duńskiego rejestru uprawnień do emisji. Wyniki duńskiej kontroli wskazują, że większość państw będących częścią EU ETS wyciągnęła wnioski z sytuacji jaka miała miejsce w Danii. W rezultacie organy podatkowe tych państw uzyskały bezpośredni dostęp do odpowiednich rejestrów w swoich krajach.

Wykrywanie podejrzanych łańcuchów transakcji handlu uprawnieniami do emisji i ujawnianie oszustów jest wyjątkowo skomplikowanym zadaniem, ponieważ zarówno firmy jak i osoby indywidualne mogą otwierać rachunki i prowadzić na nich obroty w dowolnym rejestrze EU ETS. Duńska kontrola wykazała, że starania organów podatkowych w zakresie zwalczania transgranicznych oszustw z udziałem podatku VAT na terenie Unii Europejskiej są hamowane przez fakt, że w przypadku transgranicznych przestępstw gospodarczych, dostęp do informacji na temat transakcji oraz płatności VAT pomiędzy państwami UE jest ograniczony. Jednak w tym wypadku zarówno kontrola duńska i norweska wykazały, że oba państwa współpracowały z innymi państwami i z organami międzynarodowymi w zakresie wykrywania oszustw oraz ograniczania możliwości popełniania oszustw w przyszłości.

Zmiana zasad pobierania podatku VAT

Transgraniczne oszustwa z udziałem podatku VAT w zakresie handlu uprawnieniami do emisji doprowadziły do zmiany dyrektywy w sprawie podatku VAT przez Unię Europejską w marcu 2010. Zgodnie ze zmienionymi regulacjami, państwa członkowskie tymczasowo, czyli do czerwca 2015 mogą wprowadzać odwrócony podatek VAT.

Dania, Finlandia, Norwegia i Szwecja skorzystały z tej możliwości i wprowadziły tymczasowe systemy odwróconego podatku VAT. W takim systemie ryzyko transgranicznych oszustw z udziałem podatku VAT jest znacznie zmniejszone. Na Łotwie, Litwie i w Polsce podatek jest pobierany zgodnie ze starymi zasadami.

Właściwa weryfikacja tożsamości

Przypadki transgranicznych oszustw z udziałem podatku VAT popełniane za pośrednictwem duńskiego rejestru uprawnień do emisji pokazują jak ważny jest odpowiedni monitoring rejestrów. Z drugiej strony, jak wykazał norweski audyt, ścisłe wypełnianie wymogów związanych z dokumentacją, pozwoliło norweskiemu rejestrowi na uniknięcie większości problemów związanych z podejrzanymi posiadaczami rachunków. Pomimo tego, że od niedawna istnieje powstał jeden, centralny rejestr na poziomie UE, każdy kraj jest nadal odpowiedzialny za kontrolę swojej dokumentacji.

Źródło: Najwyższa Izba Kontroli