Rolnictwo: Ustawa o spółdzielniach rolników – rozwiązanie czy półśrodek?

Elżbieta Cieśla, Stefan Cieśla

Twierdzenie, że problemy rolnictwa i rolników w Polsce są ogromne, graniczy niemal z trywialnością. Mówi się o nich szeroko w mediach, dyskutują o nich naukowcy, prawnicy, ekonomiści, psychologowie i socjologowie, uwagę poświęcają im także kolejne rządy. Niemal każdy z rządów po 1989 r. wprowadzał modyfikacje prawa regulującego sektor rolnictwa. Mimo to problemy rolników w Polsce nie tylko nie znikają, ale wręcz się pogłębiają.

W ostatnich latach, jak wynika w raportu GUS z 2018 r. polscy rolnicy coraz gorzej postrzegają swoją sytuację materialną i perspektywy rozwoju na przyszłość. Zmagają się z wieloma problemami. Najistotniejsze z nich to zapewne:

• ogromne rozdrobnienie gospodarstw rolnych,
• wahania produkcji związane z aktualnymi warunkami klimatycznymi w danym roku produkcji, zwłaszcza roślinnej, która jednak – ze względu na ceny pasz – przekłada się w sposób bezpośredni na koszty produkcji zwierzęcej,
• nieprzewidywalność cen skupu w przypadku nieurodzaju, a także nadmiernego urodzaju w określonych segmentach produkcji rolnej.

Elżbieta Cieśla ekspert ds. legislacji i organizacji. Od 2010 r. wspólnik w Kancelarii Prawnej Cieśla & Cieśla sp.k., prowadzi w niej pion regulacyjny

W ostatnich kilku latach występowały albo nadmierne opady deszczu w niektórych rejonach Polski, albo katastrofalne susze w innych. W roku 2018 drastyczna susza dotknęła polskich rolników, zwłaszcza w Wielkopolsce, w Zachodniopomorskim i na Podlasiu, gdzie zniszczeniu uległo ponad 70% upraw, co spowodowało olbrzymie straty rolników wynoszące według danych MRiRW 3,6 mld zł. Klęska, według Business Insider z 4.09.2018 r., dotknęła 130 tys. gospodarstw i zniszczyła 3,5 mln ha upraw. Susza nie dotknęła jednak rolników uprawiających sady owocowe. Plenność truskawek, malin, a zwłaszcza jabłoni okazała się rekordowa. W związku ze znaczącym obniżeniem cen owoców przez handlowców, dla rolników ich zbiór okazał się nieopłacalny.

Stefan Cieśla radca prawny w Kancelarii Prawnej Cieśla & Cieśla sp.k., specjalizującej się w pomocy prawnej dla banków spółdzielczych.

Reakcja rządu

Polski rząd, zaniepokojony tą trudną sytuacją w rolnictwie, zdecydował się na wzmocnienie roli spółdzielczości w tym sektorze poprzez stworzenie wsparcia przy zrzeszaniu się w spółdzielnie oraz funkcjonowaniu rolników w takich podmiotach – przygotował Ustawę z dnia 4 października 2018 r o spółdzielniach rolników (Dz.U. z 2018 r. poz. 2073). Jej celem, co zaznaczono w uzasadnieniu, było „opracowanie przepisów, które w sposób kompleksowy będą regulowały zasady i sposób funkcjonowania spółdzielni stricte rolniczych, przez stworzenie zachęt do powoływania przez rolników tego typu podmiotów, a także lepszych warunków ekonomicznych do prowadzenia przez nich działalności. Zachęty, o których mowa, to w szczególności wyłączenie podmiotów, które uzyskały status spółdzielni rolników, z określonych obowiązków fiskalnych. W przepisach przewidziano ponadto wprowadzenie zachęt o tym charakterze dla związków spółdzielni rolników, co ma motywować spółdzielnie rolników do ich powoływania. […] Projektowane przepisy w głównej mierze odnoszą się do wspólnej kooperacji rolników w zakresie pro duktów wytwarzanych w prowadzonych przez nich gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej (w tym koncentracji podaży, marketingu oraz działań optymalizujących koszty ich wyprodukowania i zwiększających dochodowość). Dlatego też projektowane regulacje, nie zaburzając funkcjonowania obecnie działających w obszarze rolnictwa przedsiębiorstw spółdzielczych, mają na celu wytworzenie impulsu do zacieśniania współpracy w sektorze rolnym„.

Projekt ustawy przeszedł całą drogę legislacyjną i został uchwalony 4 październiku 2018 r., prezydent RP podpisał ustawę 17 października br. Zachowując w ogólności przepisy zawarte w ustawie Prawo spółdzielcze, ustawodawca wprowadza przepisy szczególne dla rolników jako dla ekonomicznie słabszych grup społecznych.

Sporo niedociągnięć

 W ustawie o spółdzielniach rolników ustawodawca w przepisach ogólnych (art. 4 ustawy) tworzy nową quasi definicję spółdzielni rolników, określając ją jako dobrowolne zrzeszenie osób fizycznych lub prawnych prowadzących określoną działalność, po czym enumeratywnie wymienia podmioty uprawnione do zrzeszania się. Ich zakres jest zbliżony do zakresu podmiotów uprawnionych do zrzeszania się w tych państwach europejskich, które mają długą i bogatą historię spółdzielczości rolniczej.

W ustawie brakuje jednak ograniczeń terytorialnych tworzenia spółdzielni i związków spółdzielni, co dość powszechnie występuje w prawodawstwie starej Unii. Na podstawie przepisów ustawy rolnicy z Podkarpacia mogą swobodnie utworzyć spółdzielnię z rolnikami z Zachodniopomorskiego. Tylko jaki sens ekonomiczny, inny niż podatkowy, miałaby taka spółdzielnia i w jakiej pozostawałaby zgodności z samą ideą spółdzielczości?

Poza tym wiele do życzenia pozostawia nie tylko definicja spółdzielczości zawarta w ustawie, lecz także cel tworzenia spółdzielni rolniczych. Przywołajmy w tym miejscu piękną ustawę francuską Code rural, w której ustawodawca rozpoczyna rozdział o spółdzielniach rolniczych od określenia właśnie celu ich funkcjonowania, jakim jest wspólne korzystanie przez rolników z wszelkich środków mogących ułatwić lub rozwinąć ich działalność gospodarczą w celu poprawy lub zwiększenia wyników tej działalności. Spółdzielnie rolnicze i ich związki tworzą specjalną kategorię podmiotów, odrębną od spółek cywilnych i handlowych. (Code rural, Livre V, Titre II, Section 1 Dispositions générales).

Z pewnym żalem można wskazać, że polski rolnik na początku ustawy (art. 1) przeczyta jedynie, iż po pierwsze – Ustawa określa zasady tworzenia, organizacji, działalności i likwidacji spółdzielni rolników i ich związków, a po drugie – że (art. 2) spółdzielnia rolników prowadzi działalność na podstawie niniejszej ustawy oraz zarejestrowanego statutu, a cel tworzenia spółdzielni został określony w art. 4 ust. 2. Notabene, trudno się nawet domyślić, iż zdanie: Spółdzielnia rolników jest zakładana ze względu na produkty rolne lub grupy tych produktów, lub ryby, zwane dalej „produktami lub grupami produktów”, których wykaz określają przepisy wydane na podstawie art. 6 ust. 6. ma określić cel utworzenia spółdzielni, a taka właśnie, zgodnie z uzasadnieniem projektu, była myśl ustawodawcy.

Należy wątpić, czy te beznamiętne bezosobowe zdania w ustawie będą w stanie zachęcić polskich rolników, zrażonych do tzw. rolniczych spółdzielni produkcyjnych z czasów PRL, do ponownego zrzeszania się w spółdzielnie. Żaden z nich nie sięgnie przecież do uzasadnienia projektu ustawy – trudno uwierzyć bowiem, aby liczne były rzesze społeczeństwa, które znają na tyle proces legislacji, aby w ogóle wiedzieć o istnieniu uzasadnień projektów ustaw, a tym bardziej – żeby je chcieć przeczytać.

Co ze statutem?

Z kolejnego, piątego artykułu ustawy rolnik dowie się, co powinien zawierać statut spółdzielni rolników. Artykuł ten poszerza zakres jego wymogów o wiele zagadnień w stosunku do wymogów statutu określonych w ustawie Prawo spółdzielcze. Może to utrudnić zakładanie spółdzielni rolniczych, zwłaszcza że wydaje się, iż znalazło się tam kilka wymogów nieprecyzyjnych, trudnych lub wręcz niemożliwych do spełnienia przez rolników. Dotyczy to np. wymogu określonego w ust. 5 powołanego artykułu, żądającego m.in. określenia w statucie zasad dotyczących ilości produktów rolnych. W rolnictwie, jak pokazały ostatnie lata, „ilości” są uzależnione przede wszystkim od warunków klimatycznych, na które rolnik po prostu nie ma wpływu.

Dyskusyjne są także sformułowania zawarte w rozdziale 2 art. 6 ustawy odnoszące się do przedmiotu działalności spółdzielni rolników. Suchy zapis dotyczący planowania produkcji i dostosowywania jej do warunków rynkowych, ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, już sam w sobie nie jest sensowny. Co oznacza dostosowanie produkcji do warunków rynkowych? Dosłownie – wtórną reakcję na warunki popytu i podaży rynkowej. Jak pokazały doświadczenia wolnego rynku, w Polsce w ciągu ostatnich 30 lat opieranie rolnictwa na rynkowym równoważeniu popytu i podaży prowadzi do ogromnych strat społecznych. Przy dostosowywaniu produkcji rolnej do warunków rynkowych powinny się uaktywnić pewne organy państwa, na które powinno się nałożyć obowiązek analizy szeroko pojętego rynku i wskazywania podmiotom gospodarki rolnej właściwych kierunków produkcji. Takim organem mógłby być np. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) we współpracy z naukowymi instytucjami badawczymi i bankami spółdzielczymi.

W kolejnych punktach art. 6 czytamy, iż przedmiotem działalności spółdzielni rolników jest prowadzenie działalności w zakresie koncentracji podaży oraz organizowania zbycia produktów lub grup produktów, wyprodukowanych przez rolników, a także koncentracji popytu oraz organizowania nabycia niezbędnych rolnikom środków do produkcji produktów lub grup produktów. Z przykrością trzeba stwierdzić, że jest to niezrozumiała, żargonowa „nowomowa”. Sięgnijmy ponownie do ustawodawstwa francuskiego, które mówi o korzystaniu przez rolników z wszelkich środków mogących ułatwić lub rozwinąć ich działalność gospodarczą, w celu poprawy lub zwiększenia wyników tej działalności, a w kolejnych rozdziałach rozwija, w przystępny sposób, metody realizacji zadań spółdzielni. A w polskiej ustawie? Jakaż jest czytelność sformułowań w rodzaju koncentracja popytu bądź koncentracja podaży? Kto, nie będąc prawnikiem i ekonomistą w jednej osobie, zrozumie te terminy? Jak ma je zrozumieć przeciętny obywatel, w tym rolnik?

Kolejnym, arbitralnie wprowadzonym rozwiązaniem, niewyjaśnionym nawet w uzasadnieniu projektu, jest ograniczenie do 25% rocznych przychodów spółdzielni rolników pochodzących z prowadzenia działalności usługowej na rzecz swoich członków innej niż świadczenie usług związanych z wytwarzaniem przez nich produktów lub grup produktów oraz działalności społecznej i oświatowo kulturalnej. Wydaje się, że taki zapis może w sposób znaczący ograniczać działalność spółdzielni i ograniczyć zainteresowanie rolnika przynależnością do nich. Naruszona została tym także jedna z podstawowych zasad spółdzielczości (zasada z Rochdale) zakładająca wymóg pracy na rzecz właściwego rozwoju społeczności lokalnych, w których działają.

Bez racjonalnego uzasadnienia pozostaje także norma, iż jeden rolnik nie może należeć do dwóch spółdzielni, jeśli – w zakresie określonych produktów – prowadzi dwie zupełnie odmienne działalności. Norma ta zawarta jest w art. 6 pkt. 5, który stwierdza, że: Każdy z członków spółdzielni rolników może przynależeć do jednej spółdzielni rolników w zakresie określonych produktów lub grup produktów. Zdaniem ustawodawcy, polscy rolnicy winni rozszerzać katalog prowadzonych działalności w tworzonych spółdzielniach, a nie tworzyć spółdzielnie „branżowe”, tak jak się to dzieje w krajach Europy Zachodniej. Nie wydaje się, by było to słuszne rozwiązanie, ponieważ może znacząco podnieść koszty funkcjonowania spółdzielni bądź bardzo ograniczyć lub poszerzyć obszar jej funkcjonowania wbrew rachunkowi ekonomicznemu.

Zapisy nie do końca czytelne

W trakcie prac nad ustawą być może należało pochylić się nad zagadnieniem ilości osób, które mogą utworzyć spółdzielnię rolników. I choć w polskim prawie tradycyjnie, „od zawsze” ilość tych osób nie mogła być mniejsza niż 10, to tworząc nową ustawę, dedykowaną wyłącznie rolnikom, można było rozważyć, czy w tym przypadku nie jest to jednak za dużo. Wymóg 10 osób, zapisany w art. 7 ust. 1 może być dużym ograniczeniem ustawowym, ale i mentalnym w procesie tworzenia spółdzielni przez rolników. W krajach starej Unii, gdzie spółdzielczość jest mocno osadzona w tradycji i rolnicy chętnie przystępują do spółdzielni albo w ogóle nie ma takich ograniczeń (Dania, Holandia), albo są one znacznie mniej restrykcyjne (m.in. Francja, Włochy). Małe spółdzielnie w tych ostatnich krajach łączą się następnie w większe organizacje, a te w związki obejmujące swoją działalnością nawet całe regiony. Są też związki ponadregionalne, np. Coop de France we Francji. I to właśnie ich zadaniem tak naprawdę jest stawianie czoła konkurencji ze strony wielonarodowych przedsiębiorstw rolno-spożywczych. Mała spółdzielnia rolników z oczywistych przyczyn nie jest w stanie rywalizować na tym rynku. Sta wianie tak wysokiej poprzeczki w postaci wymogu „dogadania się” ze sobą aż 10 osób m.in. w drażliwej kwestii wkładów niepieniężnych, a prostym językiem mówiąc po prostu ziemi etc. przed polskim rolnikiem, nieufnym w stosunku do spółdzielczości, może okazać się trudne do przeskoczenia, zwłaszcza że ustawa wydaje się być generalnie restrykcyjna, mało przyjazna i nieprzekonywująca.

Dobrym rozwiązaniem w ustawie wydaje się zapis, że w przypadku gdy członkami spółdzielni są wyłącznie osoby prawne, żaden z członków nie może mieć więcej niż 20% ogólnej liczby głosów na walnym zgromadzeniu. Lecz już w następnym artykule 8 ustawodawca ograniczył rodzaj podmiotów mogących wejść w skład rady nadzorczej do wyłącznie rolników, nie biorąc pod uwagę sytuacji, w której spółdzielnię tworzą osoby prawne, których udziałowcami lub właścicielami nie są rolnicy. Niesłuszne także wydaje się zapisane w art. 9 ust. 2 ograniczenie nałożone na związki spółdzielni rolników w obszarze działalności społecznej i oświatowo kulturalnej do działalności wyłącznie na rzecz swoich członków. Taki zapis nie tylko jest naruszeniem zasady z Rochdale, ale wręcz uniemożliwia rozciągnięcie pozytywnego oddziaływania takiego związku na rozwój szeroko pojętych obszarów wiejskich, a także szeroko pojętą współpracę ze środowiskami naukowymi. W państwach starej Unii, na których Polska powinna się w tym aspekcie wzorować, powszechnie podkreśla się pozytywne oddziaływanie spółdzielni rolniczych, a zwłaszcza ich związków, na rozwój obszarów wiejskich.

Korzystne rozwiązania, jak się wydaje, zawarł ustawodawca w zapisach art. 10 i 11, dotyczących zasad działania, ustalania wysokości udziałów i ich dysponowaniem przez udziałowców, cedując je na statuty spółdzielni, a tym samym na ich założycieli. Takie możliwości na pewno będą stanowiły jeden z pozytywnych motywów podczas podejmowania decyzji o założeniu spółdzielni. Natomiast ustawowy obowiązek powiadomienia spółdzielni przez członka o zamiarze zbycia wkładu niepieniężnego co najmniej na 12 miesięcy przed zamiarem dokonania tej czynności, o ile w statucie nie został wskazany wcześniejszy termin, powinien uczulić rolników na konieczność ścisłego zapisu statutowego.

W art. 13 w odniesieniu do funduszy własnych spółdzielni ustawodawca zastosował rozwiązania powszechnie obowiązujące w prawie spółdzielczym w Europie i sprawdzone w wielu jej krajach, a w art. 14 słusznie scedował na zapisy statutowe dysponowanie nadwyżką bilansową spółdzielni.

W rozdziale 4, regulującym lustrację spółdzielni rolników, w art. 15 ustawodawca rozszerzył jej zakres o kontrolę spełnienia postanowień art. 4-9, których, jak zwróciliśmy uwagę powyżej, spółdzielnia może – z przyczyn od niej i od jej członków niezależnych – w pełni nie zrealizować. Niemniej jednak, nie zostały wymienione żadne sankcje związane z niedotrzymaniem postanowień statutu spółdzielni w zakresie ilości produkowanych lub sprzedawanych towarów. Jedynie rażące naruszenia prawa lub postanowień statutu (art. 16.1) może skutkować likwidacją spółdzielni, natomiast brakuje sankcji pośrednich za mniejsze niż rażące niezgodności działalności ze statutem. Inaczej, a można powiedzieć lepiej, jest w innych państwach UE, gdzie (np. we Francji) najmniejsze nawet odstępstwo działalności spółdzielni skutkuje utratą zwolnienia podatkowego. Jest to środek znakomicie dyscyplinujący spółdzielnie, sprzyjający ich dłuższemu funkcjonowaniu w dobrej kondycji finansowej i ich dobrej współpracy z innymi podmiotami gospodarczymi.

Trzeba podkreślić, iż z punktu widzenia techniki legislacyjnej art. 16, podobnie jak cały rozdział 5, zostały w ustawie zapisane niepotrzebnie, ponieważ ich brzmienie jest identyczne jak w ustawie Prawo spółdzielcze. Zawiera nawet ten sam błąd legislacyjny polegający na niedookreśleniu wysokości kary pozbawienia wolności w art. 18 ust. 2 pkt 5, podczas gdy w następnym punkcie wysokość ta jest wymieniona enumeratywnie. Zapisy zawarte w art. 16 są zbędne w omawianej ustawie, ponieważ już w art. 3 ustawy zawarto odesłanie iż: „w sprawach nieuregulowanych przepisami niniejszej ustawy do spółdzielni rolników stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2018 r. poz. 1285), zwanej dalej „ustawą – Prawo spółdzielcze”.

Różnego rodzaju ulgi

Istotą nowej regulacji, która ma przynieść wymierne korzyści dla rolników i skłonić ich do zaangażowania się w tę formę współpracy mają być różnego rodzaju ulgi podatkowe. Te ważne dla spółdzielni zagadnienia nie zostały enumeratywnie zapisane w ustawie o spółdzielniach rolników. Omawianą ustawą wprowadzono zmiany w ustawach szczegółowych. Przede wszystkim ustawodawca ustanowił ulgi dla spółdzielni, które działają jako mikroprzedsiębiorstwa w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. Załącznik 1. W rozumieniu art. 2 ust. 3 powołanego aktu „W kategorii MŚP mikroprzedsiębiorstwo definiuje się jako przedsiębiorstwo, które zatrudnia mniej niż 10 pracowników i którego roczny obrót lub roczna suma bilansowa nie przekracza 2 milionów euro”. Z powyższego wynika, że spółdzielnie rolników nie będą mogły rozwijać się, ponieważ rozwój pozbawi je statusu mikroprzedsiębiorstwa, a co za tym idzie utratę ulg podatkowych. Spowoduje to, że w polskich warunkach, charakteryzujących się przede wszystkim ogromnym rozdrobnieniem gospodarstw rolnych, organizacje grupujące tych rolników też będą słabe i rozdrobnione.

Ustawodawca rozszerzył także zadania ARiMR o wspieranie powstawania i rozwoju grup producentów rolnych lub ich związków oraz spółdzielni rolników w rozumieniu ustawy z dnia 4 października 2018 r. o spółdzielniach rolników lub ich związkach.

Wszystkie korzyści finansowe dedykowane dla spółdzielni rolników ze strony państwa stanowią, zgodnie z treścią art. 25 ustawy, pomoc de minimis w następujących przypadkach:

• gdy pomoc jest udzielana podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą inną niż produkcja rolna,  gdy pomoc jest udzielana podmiotom prowadzącym produkcję rolną;
• gdy pomoc jest udzielana podmiotom prowadzącym działalność w zakresie przetwórstwa i wprowadzania do obrotu ryb – produktów wytworzonych przez rolników.

W tym miejscu należy zdać sobie sprawę, czym tak naprawdę jest pomoc de minimis i jaką ma spełniać rolę. Jest to rodzaj pomocy publicznej i stanowi wsparcie państwa udzielane przedsiębiorcom. Pomoc ta nie wymaga notyfikacji UE, ponieważ, zgodnie z zasadą prawa rzymskiego, de minimis non curat lex – prawo nie troszczy się o drobiazgi, pomoc o niewielkich rozmiarach nie powoduje naruszenia konkurencji na rynku. Zgodnie z obowiązującymi przepisami zgłoszeniu nie podlega pomoc publiczna w wysokości nieprzekraczającej 200 tys. euro w ciągu trzech lat. Konstrukcja pomocy de minimis opiera się na uznaniu, że jest ona na tyle drobna, że nie zagraża zasadom wolnego rynku. Czy z przekazu zawartego w art. 25 ustawy należy więc wyciągnąć wniosek, iż ustawodawcy, wbrew deklaracji zawartej w uzasadnieniu ustawy, nie chodziło jednak o – naruszające przecież konkurencję na rynku rolniczym – wzmocnienie pozycji rolników w stosunku do pośredników handlowych i przetwórców? Więc o co?

Ustawa o spółdzielniach rolników budzi poważne refleksje. Z jednej strony skłania do przemyślenia polskiej techniki legislacyjnej i zastanowienia się nad celowością pisania hermetycznego prawa nieczytelnego dla odbiorcy, z drugiej zaś strony budzi wątpliwości, czy zakres pomocy państwa i zachęt do łączenia sił w rolnictwie, co jest wymogiem cywilizacyjnym, jest wystarczający wobec wagi zadania. Czy de facto niewielkie udogodnienia podatkowe mają rzeczywiście zachęcić rolników do tworzenia trwałych struktur spółdzielczych? W większości państw starej Unii spółdzielnie rolnicze są, wprawdzie pod surowo egzekwowanym wymogiem zgodności ich działalności ze swoim własnym statutem, zatwierdzonym przez odpowiednie organy państwa w celu zachowania zrównoważonej polityki rolnej w sposób jasny zwolnione z podatku dochodowego. Rodzi się zatem pytanie: czy ustawa o spółdzielniach rolników będzie remedium na problemy, czy też jest kolejną fikcją? Odpowiedź nie jest chyba intelektualnym wyzwaniem.