Akademia: Anatomia kryzysu: kondycja finansowa i podatność na bankructwo państw Unii Europejskiej, wybranych państw spoza Unii Europejskiej i superpotęg – cz. 2

dr inż. Marek W. Zdyb
Główny analityk w Ośrodka Badania Rynków Kapitałowych w Warszawie

9. Sytuacja finansowa krajów eurostrefy dotkniętych kryzysem Spośród 17 krajów strefy euro szczególne obawy budzi kondycja Grecji, Irlandii, Portugalii, Hiszpanii i Włoch. Nie można też ignorować trudnej sytuacji Słowacji. Za skomplikowaną należy jednak też uznać sytuację Francji. Na osobną uwagę zasługuje nienależąca do strefy euro Wielka Brytania, z uwagi bardzo silne powiązania systemowe z sektorami finansowymi krajów strefy euro. Krajem, który jako jeden z pierwszych doznał bankructwa systemu bankowego, była maleńka Islandia. Ten europejski kraj nie należy do strefy euro ani do UE (chociaż rozpoczął negocjacje akcesyjne), tym niemniej z uwagi na szczególny i niejako pionierski charakter jego problemów związanych z kryzysem, został poddany analizie i sklasyfikowany w rankingu kondycji finansowej. Szczegółowe przedstawienie problemów trapiących opisane niżej państwa oraz opis zastosowanych przez nie środków zaradczych, pozwalają lepiej zrozumieć mechanizmy oddziaływania kryzysu na system finansowy i gospodarczy. Łatwiej też jest (lub będzie łatwiej) zrozumieć posunięcia władz polskich, podejmowane w razie wystąpienia podobnych problemów w Polsce.

9.1. Francja

Francja była względnie mniej dotknięta kryzysem gospodarczym i finansowym niż inne kraje. Wzrost PKB wyniósł w 2009 r. 2,7 proc. Stało się tak dzięki systemowi stabilizatorów ekonomicznych i odporności spożycia gospodarstw domowych na kryzys. Odpornością wykazał się również sektor bankowy, zaś wzrost PKB wyniósł w 2010 r. 1,5 proc. Kryzys uderzył jednak mocno w finanse publiczne Francji, deficyt budżetowy wzrósł bowiem z 3,3 proc. PKB w 2008 r. do 7,5 proc. PKB w 2009 roku. Kryzys obnażył też niedostatki i strukturalną słabość rynku pracy. Skutkiem było bezrobocie 9,7 proc. w 2010 roku. W trakcie ostatniej dekady pogorszył się bilans handlowy, ukazując osłabienie konkurencyjności francuskich firm w obszarze konkurencji cenowej i pozacenowej. Po osiągnięciu deficytu budżetowego 7 proc. PKB w 2010 r., Program Stabilizacyjny Francji przewiduje zmniejszenie go do 3 proc. PKB w 2013 roku. Poczynając od długu publicznego w wysokości 82 proc. PKB w 2010 r., przewiduje się wzrost zadłużenia w 2012 r. do 86 proc. PKB, po czym powinien następować jego stopniowy, lekki spadek.

Plan poprawy deficytu budżetowego i długu publicznego obciążony jest ryzykiem. Środki bowiem, jakie miałyby zostać zastosowane, nie są dostatecznie klarowne, jeśli chodzi o osiągnięcie celów poza 2012 rokiem. Tym bardziej, że w przeszłości wyznaczone cele nie były często osiągane. Wiadomo już np., że średnioterminowy cel zbilansowania budżetu w okresie 2010‑2013 nie zostanie osiągnięty, bowiem średnioroczne przychody z podatków wyniosą mniej niż 1 proc. PKB. Zgodnie z Wieloletnim Planem Finansów Publicznych 2011-2014, Francja powinna podjąć wszelkie środki, aby zmniejszyć deficyt budżetowy i dług publiczny. Aby poprawić długoterminowe zrównoważenie finansów publicznych, Francja wprowadziła w 2010 r. reformę systemu emerytalnego. Wiek wcześniejszego przejścia na emeryturę podniesiono z 60 do 62 lat, zaś obligatoryjnego z 65 lat do 67 lat. Ma to poprawić stopę zatrudnienia starszych wiekiem pracowników, zaś system ma w pełni działać od 2018 roku.

Obecne prawodawstwo w zakresie zatrudnienia jest przeregulowane. Pracownicy zatrudnieni na czas nieokreślony w większości korzystają z relatywnie wysokich zabezpieczeń, zaś zatrudnieni na czas określony (większość nowo zatrudnionych) wystawieni są na nadmierne ryzyko utraty pracy. Dotyczy to szczególnie młodych wiekiem pracowników. Relatywnie nieliczne są również zmiany zatrudnienia czasowego na zatrudnienie na umowę stałą. Stopa bezrobocia we Francji jest powyżej średniej dla UE, przy czym liczba długotrwale bezrobotnych rośnie, z 2,9 proc. w 2008 r. do 3,9 proc. w 2010 r.

Francuski deficyt na rachunku obrotów bieżących pogorszył się w trakcie minionej dekady, będąc odbiciem pogorszenia się bilansu handlowego w wyniku spadku konkurencyjności kosztowo-płacowej. Trzeba nadmienić, że francuska płaca minimalna jest jedną z najwyższych w UE. Francja jest jednym z tych krajów, gdzie obciążenie podatkowo-socjalne pracy należy do najwyższych w UE. Jednocześnie obciążenie podatkowe konsumpcji i środowiska należy do najniższych. Obecnie oczekuje się odwrócenia tej tendencji. Konkurencja w sektorze sprzedaży detalicznej podlega wciąż nadmiernym restrykcjom administracyjnym. Uniemożliwiają one m.in. tworzenie sieci detalicznych oraz sprzedaż poniżej kosztów. W sektorze usług wciąż istnieją bariery w obszarze zawodów regulowanych (wysokie bariery wejścia lub „numerus clausus”).

Francja podjęła szereg zobowiązań w ramach paktu „Euro Plus Pact”. W kwestii fiskalnej zobowiązała się wprowadzić w 2010 r. reformę emerytalną. Aby wzmocnić zrównoważenie fiskalne, Francja zobowiązała się zmienić konstytucję, co ma na celu opracowywanie Wieloletnich Planów Budżetowych. Poprawę konkurencyjności gospodarki ma również zapewnić poprawa systemu szkolnictwa wyższego i promowanie wydatków na badania i rozwój oraz na innowacyjność. Wzmocnieniu ma ulec system zachęt do ustawicznego kształcenia („life-long learning”) oraz powrotu do zatrudnienia starszych wiekiem pracowników. Plany te nie są jednak w pełni spójne z wyzwaniami pochodzącymi z rynku pracy i ze środowisk przedsiębiorców. Ponadto zamierzone zmiany Konstytucji napotkać mogą opór o charakterze ściśle politycznym. Z analizy narodowego programu reform, zawierającego również pakt „Euro Plus Pact”, wynika iż strategia konsolidacji fiskalnej na rok 2012 i dalej, powinna być bardziej precyzyjna, tak, by nadmierny deficyt budżetowy został skorygowany do 2013 r., zaś dług publiczny zaczął się zmniejszać. Powinna również nastąpić zmiana obciążeń podatkowych, z nadmiernego opodatkowania pracy w kierunku opodatkowania konsumpcji i środowiska. W latach 2011-2012 powinien zostać zlikwidowany dualizm rynku pracy w zakresie szkodliwych dysproporcji miedzy zatrudnieniem czasowym, a stałym. Niezbędna jest tez konkurencja w zawodach regulowanych i w handlu detalicznym.

9.2. Wielka Brytania

Wielka Brytania, mimo iż nie była członkiem eurostrefy, została szczególnie głęboko dotknięta konsekwencjami kryzysu, z uwagi na fakt, że jej system finansowy jest szczególnie mocno zintegrowany z globalnym systemem finansowym. Ponadto, niekorzystną rolę odegrał wysoki poziom długu publicznego. PKB obniżył się o 0,1 proc. w 2008 r., zaś w 2009 r. spadł o 4,9 proc. Rząd Wielkiej Brytanii silnie interweniował w sektorze bankowym, podwyższając w znaczący sposób płynność sektora. Deficyt budżetowy wzrósł o 8,5 proc. punktów procentowych w ciągu 2 lat i wyniósł 11,2 proc. PKB w 2009 roku. Bezrobocie wzrosło z 5,3 proc. w 2007 r. do 7,6 proc. w 2009 r. Tendencja spadkowa odwróciła się w IV kw. 2009 r., jednak daleko jej do poprzednich maksimów sprzed kryzysu. Należy liczyć się z tym, że wzrost hamowany będzie przez spadek spożycia na poziomie gospodarstw domowych, ale też i rządu. Inflacja pozostanie znacznie powyżej celu zaplanowanego na 2011 r., tj. 2 proc., będąc konsekwencją wzrostu podatku VAT oraz wyższych cen importu i energii. Wysoka inflacja prawdopodobnie obniży poziom życia, ponieważ wzrost płac nie nadąża za nią. Z powodu inflacji należy liczyć się też z ujemnym bilansem handlowym. Może nie powieść się zastosowanie polityki monetarnej do ograniczenia wydatków rządowych.

Celem polityki budżetowej jest obecnie zmniejszenie deficytu z 9,9 proc. PKB w okresie 2010-2011 do 1,7 proc. PKB w okresie 2015-2016. Ma to być efektem ograniczenia w wydatkach budżetowych przy jednoczesnej konsolidacji fiskalnej, wspierającej wzrost gospodarczy. Deficyt budżetowy powinien zostać ograniczony do 3 proc. PKB do 2014-2015 roku. Zakładając, że stopa zadłużenia wyniesie w 2011 r. 78,7 proc. PKB, należy liczyć się z jej dalszym wzrostem do 87,2 proc. PKB w 2013-2014 r., po czym zadłużenie powinno zacząć spadać. Przychody z podatków w okresie od 2011 r. do 2014-2015 r. powinny wynieść średniorocznie 1,6 proc. PKB. Będzie to nieco mniej niż wynosiły wstępne założenia z 2009 r. (1,75 proc. PKB). Tym niemniej, ryzyko związane z uzdrowieniem finansów brytyjskich pozostaje w dłuższym terminie wysokie.

Długoterminowe koszty starzenia się społeczeństwa w Wielkiej Brytanii są powyżej średniej europejskiej. W obecnej sytuacji fiskalnej dług z tego tytułu ma osiągnąć 128 proc. PKB w 2020 roku. Rząd zadeklarował podniesienie wieku emerytalnego z obecnych 65 lat do 66 lat oraz ograniczenie niektórych udogodnień socjalnych i zwolnień podatkowych.

Generalnie elastyczny rynek pracy w Wielkiej Brytanii pozwolił uniknąć nadmiernych napięć związanych ze spadkiem PKB wynikających z kryzysu. Koszt tych zmian poniosła głównie młodzież, wśród której bezrobocie wzrosło między 2008 r. i 2010 r. z 15 do 20 proc. O ile odsetek osób z wyższym wykształceniem jest w Wielkiej Brytanii szczególnie wysoki na tle pozostałych krajów UE, to rysuje się niedostatek osób z wykształceniem średnim i zawodowym w stosunku do zapotrzebowania. Inny, poważny problem stanowi wynoszący 17,5 proc. odsetek dzieci wychowywanych w rodzinach bezrobotnych (średnia UE: 10,2 proc.). Dotyczy to szczególnie dzieci samotnych matek. Ponadto, aż 32 proc. osób opiekujących się dziećmi nie pracuje stale, bądź nawet czasowo. Wynika to z niedostatecznej w Wielkiej Brytanii infrastruktury żłobkowo‑przedszkolnej.

W dekadzie poprzedzającej kryzys, w Wielkiej Brytanii miał miejsce boom budowlany. Ceny nieruchomości rosły, po czym w wyniku kryzysu gwałtownie spadły. Obecnie powróciły już częściowo do dawnych poziomów. Niewielka jest jednak nadal liczba zawieranych transakcji. Boom spowodował znaczny wzrost zadłużenia gospodarstw domowych. Spadek liczby transakcji pociągnął za sobą z kolei spadek dochodów podatkowych z tego tytułu, pogarszając pozycję fiskalną kraju. Słabość rynku nieruchomości tłumaczy też wysokie wydatki rządowe w zakresie ulg budowlanych oraz wysoki udział populacji w budownictwie subsydiowanym przez państwo. Trwają prace nad dostosowaniem płacy minimalnej do obecnej sytuacji społeczno‑gospodarczej.

Remedium na obecną sytuację gospodarczą ma stanowić ożywienie prywatnych inwestycji i odciążenie w ten sposób prywatnego spożycia jako głównego czynnika wzrostu. Problem stanowić może jednak ograniczona dostępność i wysoki koszt kredytu dla sektora prywatnego, szczególnie dla przedsiębiorstw MSP, a zwłaszcza małych przedsiębiorstw, których rozwój zależy praktycznie od finansowania bankowego. Stopa wzrostu pożyczek sektora bankowego dla MSP jest od 2009 r. ujemna, szczególnie gdy chodzi o najmniejsze firmy. Pomocne mają tu być ostatnio uzgodnione przez rząd z bankami gwarancje rządowe, wspierające akcję kredytową dla MSP. Pewnym rozwiązaniem jest też pobudzenie konkurencji między bankami i promowanie pozabankowych źródeł finansowania inwestycji.

Jako szczególnie ważne dla poprawy sytuacji społeczno-ekonomicznej w Wielkiej Brytanii Komisja Europejska uznała: zreformowanie rynku nieruchomości, rozwiązanie problemu bezrobocia młodocianych, powstrzymanie trendu wczesnego opuszczania przez młodzież szkół, poprawę sytuacji dzieci w rodzinach bezrobotnych i zwiększenie dostępności kredytów dla sektora prywatnego.

9.3. Włochy

Gospodarka Włoch została dotknięta strukturalną słabością na długo przed nastaniem obecnego kryzysu. Między 2001 r. i 2007 r. średni wzrost PKB wynosił we Włoszech około 1 proc., tj. połowę średniej w owym okresie dla eurostrefy. Przyczyną była głównie niska produktywność. Ponieważ zjawisko dotknęło cały kraj, nie udało się zlikwidować dotychczas różnic rozwojowych między północnymi i południowymi regionami Włoch, co było troską wielu kolejnych rządów włoskich. Upadek eksportu i inwestycji spowodował skurczenie się PKB między 2008 i 2009 r. aż o 7 proc. Odbiciem spadku PKB był gwałtowny wzrost długu publicznego, do 119 proc. PKB na koniec 2010 roku. Dzięki rządowym programom wsparcia bezrobocie w latach 2008-2010 wzrosło jedynie umiarkowanie, stabilizując się na poziomie 8,5 proc. Z uwagi na bardzo wysoki dług, Włochy stosowały ostrożną politykę fiskalną, stąd deficyt budżetowy udało im się do końca 2010 r. utrzymać poniżej średniej dla eurostrefy. Program Stabilizacji Ekonomicznej, przyjęty przez rząd włoski, przewiduje sprowadzenie deficytu budżetowego poniżej 3 proc. PKB do 2012 roku. Ma to zostać osiągnięte dzięki ograniczeniu wydatków budżetowych i wzrostowi przychodów z podatków. Program przewiduje, że dług publiczny osiągnie maksimum w 2011 r., po czym zacznie spadać. Dochody podatkowe w latach 2010-2012 wyniosły średnio nieco ponad 0,5 proc. PKB. By osiągnąć założone cele w zakresie obniżenia deficytu budżetowego i długu, niezbędne jest jednak uszczegółowienie metod osiągnięcia ich, gdyż sformułowania Programu są zbyt ogólnikowe.

Włoski rynek pracy od dawna objawia słabość strukturalną. Pracownicy na stałych umowach o pracę mają znacznie wyższą ochronę formalno‑prawną niż pozostałe formy zatrudnienia. Stopa bezrobocia wśród pracowników poniżej 25 roku życia wyniosła w 2010 r. 27,8 proc., przy czym bezrobocie na południu Włoch jest dwukrotnie wyższe niż na północy. Z kolei silne zróżnicowanie obowiązujących przepisów między poszczególnymi regionami kraju nie sprzyja mobilności siły roboczej, utrudniając jej swobodny przepływ. Wreszcie, bardzo poważnym problemem pozostaje obszar „szarej strefy”, który we Włoszech kreuje przypuszczalnie około 30-40 proc. PKB! Innym problemem jest brak koordynacji wzrostu płac ze wzrostem produktywności pracy, co powoduje, iż Włochy od końca lat 90. XX w. są gospodarką coraz mniej konkurencyjną. Stopa zatrudnienia kobiet leży we Włoszech średnio około 20 punktów procentowych poniżej tej wartości dla mężczyzn. Dodatkowo, względnie wysokie opodatkowanie pracy nie sprzyja popytowi na pracowników ze strony pracodawców. Rząd włoski wdrożył niedawno system zachęt podatkowych, mających na celu zatrudnianie niepełnosprawnych, zwłaszcza w regionach południowych Włoch. Program Stabilizacyjny przewiduje także szereg posunięć zmierzających do przesunięcia głównego obciążenia podatkowego z pracy na konsumpcję.

W porównaniu ze średnią unijną, koszt rozwoju przedsiębiorczości we Włoszech pozostaje wciąż wysoki, zwłaszcza na południu. Niezbędne jest też usunięcie barier wzrostowych w produkcji i usługach, szczególnie zaś w usługach profesjonalnych. W 2009 r. uchwalone zostało Prawo Konkurencji jako instrument pobudzania konkurencyjności i ochrony konsumentów. Dotychczas jednak nie zostało ono wdrożone. Pozabankowe kanały finansowania wzrostu firm są wciąż we Włoszech rzadkością, szczególnie w odniesieniu do przedsiębiorstw typu MSP. Dotyczy to np. dość rozpowszechnionych gdzie indziej rozwiązań typu venture capital. Wydatki na badania i rozwój są we Włoszech relatywnie niskie w porównaniu ze średnią unijną (1,90 proc. PKB) i wynoszą 1,27 proc. PKB. W szczególności słabo finansowane są badania przemysłowe – 0,64 proc. PKB (średnia UE: 1,23 proc. PKB). Program rządowy przewiduje ulgi podatkowe dla przedsiębiorstw finansujących badania prowadzone na uczelniach i w instytutach państwowych. Docelowo przewiduje się osiągnięcie wydatków na badania i rozwój 1,53 proc. PKB w 2014 roku.

Włochy są trzecim co do wielkości beneficjentem funduszu spójności UE (8 proc. budżetu unijnego na ten cel) przewidzianego na lata 2007-2013. Niestety, dotychczas wykorzystały one jedynie 16,8 proc. przyznanej kwoty. Włochy podjęły też szereg zobowiązań w ramach paktu „Euro Plus Pact”. Celem było osiągnięcie zrównoważenia publicznych finansów i osiągnięcie równowagi finansowej, pobudzenie konkurencyjności i wzrost zatrudnienia. Poważnym zobowiązaniem jest też intencja wprowadzenia zmian w Konstytucji celem wzmożenia dyscypliny budżetowej. Zdaniem Komisji Europejskiej, Narodowy Program Reform, którego częścią jest „Euro Plus Pact”, przedłożony przez Włochy i obejmujący lata 2011-2014, zawiera konkretne wytyczne do 2012 r., zaś później ma jedynie charakter ogólnikowy. Wymaga zatem pilnego doprecyzowania. Zajmie się tym już nowy rząd Mario Montiego, który w listopadzie 2011 r. zastąpił na stanowisku premiera Silvio Berlusconiego. Dodatkowym atutem w sytuacji Włoch jest fakt, iż nowym prezesem Europejskiego Banku centralnego (EBC) został Włoch Mario Draghi, który doskonale rozumie problemy tego kraju.

Od sierpnia 2011 r. EBC zaczął intensywnie skupować z rynków obligacje włoskie i hiszpańskie, gdyż jako jedyna finansowa instytucja europejska jest w stanie „wchłonąć” tak znaczną liczbę tych bardzo obecnie drogich papierów skarbowych.

9.4. Hiszpania

Gospodarka Hiszpanii doznała silnego ciosu w następstwie wystąpienia kryzysu i w latach 2008-2009 podlegała głębokim procesom dostosowawczym. W latach 2008-2010 PKB spadł tam o 4,3 proc., zaś bezrobocie wzrosło o 10 proc., osiągając 20,1 proc. na koniec 2010 roku. Bezrobocie jednak nadal rośnie i pod koniec III kw. 2011 r. wynosiło 21,5 proc. Jest to najwyższa stopa bezrobocia w UE. Młodzież (stopa bezrobocia 41,6 proc.) i niżej kwalifikowani pracownicy (stopa bezrobocia 26,4 proc.) stali się głównymi ofiarami hiszpańskiej recesji. Wzrost zadłużenia w eurostrefie oraz pęknięcie „bańki nieruchomościowej” i w konsekwencji skurczenie się sektora budowlanego, wywarły niekorzystną presję w szczególności na banki depozytowe. W odpowiedzi na spustoszenie ekonomiczne wywołane pęknięciem bańki w sektorze budowlanym, rząd hiszpański zadeklarował przeprowadzenie szeregu reform, dotyczących konsolidacji fiskalnej, programu emerytalnego, restrukturyzacji banków depozytowych oraz rynku pracy i produkcji.

Program Stabilności dla Hiszpanii przewiduje obniżenie deficytu budżetowego poniżej 3 proc. PKB do 2013 r. oraz do 2,1 proc. PKB w 2014 roku. Dług publiczny, wynoszący na koniec 2010 r. 60,1 proc. PKB, wzrośnie w 2013 r. do 69,3 proc., po czym powinien zacząć powoli spadać. Osiągnięcie celów budżetowych stoi jednak pod znakiem zapytania, bowiem rządy regionalne liczą na dalszy wzrost wydatków publicznych na ich terenie, zaś w 2010 r. 9 na 17 rządów regionalnych przekroczyło przyznane im przez rząd centralny limity wydatków. Osiągnięcie celów konsolidacji fiskalnej w 2011 i 2012 roku wiązać się będzie jednak z wdrożeniem konsekwentnych mechanizmów kontroli deficytu budżetowego i długu, zwłaszcza na poziomie regionalnym. O ile cele te nie zostałyby osiągnięte, rząd hiszpański zobowiązał się zaostrzyć stosowane dotychczas środki kontroli. Wydaje się jednak, iż ryzyko związane z brakiem zrównoważenia finansów publicznych w dłuższym terminie jest znaczne.

W przypadku, gdyby nie zostały wdrożone pilne reformy związane z przyspieszonym starzeniem się społeczeństwa Hiszpanii, zjawisko to może mieć negatywny wpływ na finanse publiczne, zwłaszcza w dłuższym terminie. Znacznie bowiem wzrośnie pula wydatków na emerytury i liczba emerytów przypadających na jednego pracującego. Rząd hiszpański uzgodnił w tym zakresie ambitny plan z partnerami społecznymi. Powinien on poprawić zrównoważenie fiskalne oraz poszerzyć zakres zachęt do wydłużonego uczestniczenia w rynku pracy. Reforma ta oczekuje jednak wciąż jeszcze na zatwierdzenie przez hiszpański parlament.

Hiszpania dokonała ostatnio poważnych posunięć celem wzmocnienia swego systemu bankowego poprzez zapewnienie wsparcia publicznego, restrukturyzację banków depozytowych, wzmocnienie płynności banków i poprawę przejrzystości ich sprawozdań finansowych. Wysiłki konsolidacyjne w sektorze przyniosły zmniejszenie rozmiaru banków, ograniczenie liczby ich filii, zwolnienie zbytecznego personelu, wzmocnienie bilansów, rekapitalizację oraz poprawę efektywności działania i poziomu zysków.

Reforma rynku pracy ma zostać uzupełniona o uzgodnienia dotyczące systemu pł...