Doradzamy i informujemy: Uwarunkowania systemowe i przyczyny niepowodzeń projektów podejmowanych przez JST

Zbigniew R. Wierzbicki

Pogląd ten wydaje się być słuszny. Nie wolno jednak pominąć drugiej grupy podstawowych przyczyn fiaska coraz większej liczby projektów zarówno w sektorze rządowym, jak i samorządowym. Za mało się bowiem mówi i analizuje inny aspekt tej kwestii, a mianowicie, że zagrożenia projektów w JST wynikają też z nieodpowiedniego przygotowania merytorycznego (tak jak w subsektorze rządowym) do zarządzania portfelami programów oraz projektów i poszczególnymi projektami. Oznacza to, że przyczyny tkwią między innymi, w niewłaściwych rozwiązaniach w zakresie strategicznego, długoterminowego zarządzania JST, a zwłaszcza w sposobie podejmowania decyzji dotyczących dużych projektów inwestycyjnych w obszarze działania JST. Ponadto znacząca większość kadr JST nie posiada odpowiedniego przygotowania do efektywnego podejmowania decyzji w odniesieniu do wyboru konkretnych projektów, przygotowania do ich rozpoczęcia, a także sposobu zarządzania procesem ich realizacji. Równolegle występują trudności w obszarze zarządzania portfelami programów i projektów tak w sferze zarządzania zasobami, jak również koordynacji realizacji powiązanych ze sobą projektów i weryfikacji uzasadnień biznesowych projektów czy też zarządzania zmianami w projektach, a także zarządzania płynącymi z nich korzyściami.

Presja negatywnych uwarunkowań systemowych i luki kompetencyjnej

Praktyka projektowa w Polsce uzasadnia stwierdzenie o istnieniu istotnie ważnej luki kompetencji w zakresie zarządzania projektami w JST i w subsektorze rządowym. W Polsce działania w kierunku zmniejszenia wspomnianej luki powinny być oparte na jak najszybszym opanowaniu wiedzy w zakresie project management i wdrożeniu efektywnych metodyk zarządzania projektami, portfelami programów i projektów, zarządzania zmianą oraz ryzykiem. W przeciwnym razie rosnąć będą koszty źle zarządzanych projektów, koszty niewłaściwie wybranych projektów i negatywne konsekwencje niepodejmowanych decyzji w zakresie zmian w projektach i decyzji o rezygnacji z chybionych projektów. W perspektywie następnego budżetu Unii Europejskiej brak zweryfikowanych pozytywnych kompetencji popartych certyfikatami akceptowanymi w skali międzynarodowej w sytuacji rosnącej lawinowo liczby źle realizowanych projektów będzie coraz silniejszą negatywną rekomendacją dla Polski i planowanych projektów na lata 2014-2020.

Równolegle pojawia się też pytanie – jak to się stało, że miliardy złotych przeznaczone na podnoszenie kwalifikacji merytorycznych, np. w ramach PO KL, nie zaowocowały przygotowaniem odpowiednich kadr przynajmniej w zakresie kluczowych projektów infrastrukturalnych w skali kraju i znacznej części samorządów. Dlaczego w tak newralgicznej sferze też dominowały kryteria wyboru firm szkolących i doradczych na zasadzie cena 100 proc. Dlaczego nie weryfikowano kompetencji według standardów akceptowanych w skali międzynarodowej? Czemu dążono do maksymalizacji liczby szkoleń i osób w nich uczestniczących kosztem jakości i poziomu merytorycznego? Trudno się dziwić, że nie dało to efektu w postaci zbudowania całościowego systemu kompetencji w strukturach rządowych i w samorządach.

Ogromna liczba szkoleń niestety nie doprowadziła do przezwyciężenia luki kompetencyjnej w zakresie zarządzania programami i projektami. W takiej sytuacji prowadziło to zbyt często do wyboru sposobów realizacji ważnych projektów i kryteriów wyboru ich wykonawców bez odpowiedniej fazy przygotowawczej, przedprojektowej, która powinna służyć opracowaniu kryteriów merytorycznych innych niż tylko cena. Zbyt często powodowało to fiasko projektów opartych w 70-100 proc na kryterium wysokości ceny. Stąd też znacząca część programów i projektów nie była w stanie zapewnić dotrzymania terminów, jakości, budżetu i zgodności z oczekiwaniami interesariuszy.

Pojawia się więc pytanie: dlaczego nie zbudowano ścieżek i standardów kompetencji opartych na międzynarodowych systemach? Dlaczego tak wiele projektów szkoleniowych było i jest realizowanych przez firmy, które poza taniością oferty nie za wiele mają do zaoferowania, a personel do szkoleń rekrutują na zasadzie pospolitego ruszenia też na podstawie kryterium niskiej ceny usług? Podobnych pytań jest jeszcze więcej. Dostrzegając niską efektywność funkcjonowania subsektora rządowego i jego stale rosnące – wysokie – koszty i popełniane lawinowo poważne błędy w zarządzaniu kluczowo ważnymi programami, w tym infrastrukturalnymi, nie można nie dostrzegać błędów popełnianych przez subsektor samorządowy. Stąd też kwestie tzw. dużej reformy systemu finansów publicznych nie mogą przesłonić obrazu relatywnie niskiej efektywności funkcjonowania subsektora samorządowego. Pozostawiamy ten temat do osobnego omówienia, gdyż za reformę systemu finansów publicznych nie można uznać zespołu działań podjętych w wyniku presji ECOFIN i wdrożonej procedury nadmiernego deficytu. Miast godzić w przyczyny, tylko po części tnie koszty (nierządowe) i realokuje część deficytu w innych obszarach.

Tym niemniej trzeba wyraźnie stwierdzić, że przygotowaniu i wdrożeniu prawdziwie dużej reformy systemu finansów publicznych powinna towarzyszyć równie głęboka i konsekwentna reforma sposobu funkcjonowania zarówno instytucji centralnych i ich agend terenowych, jak i wszystkich podmiotów sektora samorządowego. To wyzwania wzajemnie się warunkujące. Systemowym warunkiem powodzenia działalności projektowej jest bowiem racjonalizacja sfery finansów publicznych i zasadnicze podniesienie efektywności zarządzania programami oraz projektami podejmowanymi i realizowanymi w sektorze publicznym. W przeciwnym razie nie będzie możliwe opanowanie problemu nie tylko deficytu i długu publicznego, ale także podniesienia konkurencyjności polskiej gospodarki.

Polityka zmian w systemie finansów publicznych oparta na zaostrzaniu kontroli ex post przy wysokich kosztach bieżącego funkcjonowania, przy nieefektywnych strukturach organizacyjnych, wobec braku kompetencji osób i zespołów (w zakresie zarządzania programami i projektami) odpowiedzialnych za krytycznie ważne programy i projekty w skali kraju i JST powoduje marnotrawienie ogromnych środków publicznych i z budżetu UE prowadząc do tracenia szans rozwojowych Polski i środowisk lokalnych. Taki sposób ograniczania deficytu i długu publicznego po 2-3 latach formalnych sukcesów doprowadzi do zdławienia czynników wzrostu gospodarczego i ucieczki kapitału z Polski.

Spektakularne załamanie programu budowy dróg i autostrad jest symptomem merytorycznego paraliżu struktur rządowych i samorządowych, narastającego od ponad 10 lat. Zamiast kształtować systemy podwyższania kompetencji i odpowiedzialności struktur rządowych i samorządowych, skonstruowano represyjny system kontroli oparty z jednej strony na Ustawie o zamówieniach publicznych (z jej rygorystycznymi wykładniami), a z drugiej strony na represyjnym systemie kontroli od NIK, poprzez RIO, prokuraturę aż po CBŚ i CBA. Efektem jest postępujący paraliż decyzyjny i unikanie odpowiedzialności merytorycznej urzędników rządowych i samorządowych, czego najbardziej dobitnym wyrazem jest częstość występowania w SIWZ kryterium typu cena od 80 do 100 proc.

Jak wyjść z obecnego impasu?

Rozwiązaniem nie jest zaostrzanie represji, zwalnianie ludzi, powoływanie nowych struktur kontrolnych etc., bo to droga prowadząca do kompletnego paraliżu systemu zarządzania sektorem publicznym w Polsce, w tym i w samorządach. JST muszą sięgnąć po wewnętrzne rezerwy, które można uruchomić przez zasadnicze podniesienie efektywności ich funkcjonowania, a zwłaszcza zarządzania strategicznego, metod zarządzania swoją działalnością, w tym podejmowanymi programami i projektami, zmianami, ryzykiem itd., co umożliwi obniżenie kosztów i poprawi efektywność, a zarazem zwiększy też osiągane tą drogą korzyści. Te zmiany nie wymagają akceptacji władz centralnych, a jedynie akceptacji zainteresowanych środowisk.

Czy wyzwania w tym zakresie nie są zbyt trudne i czy poradzimy sobie z nimi? Nie jesteśmy pierwszym społeczeństwem w Europie, które musiało podjąć takie wyzwania, czyli możemy korzystać z doświadczeń innych krajów i mamy spore szanse aby sobie z tym poradzić. Ponadto już kilkanaście tysięcy (a może już ponad dwadzieścia tysięcy specjalistów ma odpowiednie certyfikaty), z tym że głównie w sektorze przedsiębiorstw. Jednakże i w niektórych JST są już odpowiednio wykształcone kadry i tylko potrzeba sprzyjających warunków systemowych i determinacji, aby osiągnąć nowy wyższy poziom kompetencji.1 Już są też pierwsze dobre przykłady i dobre praktyki w polskich JST. W tym zakresie projekty JST są często lepiej zarządzane niż projekty prowadzone przez administrację rządową.

Czy wobec tego JST powinny podjąć to wyzwanie? Tak, ale wymaga to zasadniczych zmian w sposobach podejmowania oraz kierowania programami i projektami przez JST.2 Czy jest to możliwe do osiągnięcia w okresie 2-3 lat? Tak, bo JST w Polsce mają silne zaplecze kompetencyjne w postaci grupy organizacji szkoleniowych ATO i doradczych ACO od lat szkolących i doradzających w zakresie metodyk zarządzania projektami z grupy PRINCE2® i PMI, które są standardem w krajach, które są silnymi gospodarkami w UE. W Polsce od wielu lat są bowiem akredytowane przez APMG organizacje szkoleniowe ATO i doradcze ACO, a także organizacje akredytowane w systemie standardów i metodyk grupy PMI, w zakresie zarządzania projektami. Stwarza to ogromną szansę dla JST w Polsce, bo obszary kompetencji są dostępne w oparciu o szkolenia i wdrożenie takich metodyk, jak PRINCE2 ® ITIL®, MSP®, M_o_R®, P3O®, P3M3®, MoP™, MoV™, CHAMPS2 itd.3. Umożliwia to podjęcie wyzwań jakościowych i efektywnościowych w zakresie zarządzania w JST i w przedsiębiorstwach komunalnych. Jest to też istotny potencjalny element przewagi konkurencyjnej programów i projektów polskich JST wobec JST z innych krajów w nadchodzącej walce o środki finansowe na lata 2014-2020, czyli w nowej perspektywie finansowej UE.4

Jakie błędy popełniamy przy przygotowaniu i realizacji projektów JST?

Jakie są konsekwencje gdy JST i przedsiębiorstwa komunalne nie są właściwie przygotowane do zarządzania projektami? Gdy nie ma odpowiednio merytorycznie przygotowanych PM, czyli kierowników projektów, gdy nie ma odpowiedniej kultury projektowej, gdy kierownictwo JST ignoruje lub lekceważy konieczność zainwestowania w swoje i swoich pracowników, kompetencje merytoryczne? W sytuacji gdy nie są wdrożone metodyki zarządzania projektami, nie są wprowadzone standardy zarządzania projektami, w ramach których występują standardowe ważne wymagania. Ich ignorowanie prowadzi do trudności w realizacji projektów, do złamania dyscypliny budżetu projektu, do przekroczenia harmonogramu, do niższej jakości, do lekceważenia opinii i oczekiwań finalnych interesariuszy, a często do fiaska projektu. Jakie błędy dotyczące krytycznie ważnych obszarów zarządzania projektami, są najczęściej popełniane?

1. Tyle sposobów realizacji projektów ilu decydentów, pionów odpowiedzialności, czyli chaos w zarządzaniu projektami, który sprowadza się do niedobrej praktyki, że każdy projekt jest inaczej przygotowywany i zarządzany. Najczęściej prowadzi to do nieustającej cichej lub głośnej wojny między kierownikami projektów o fundusze, o zasoby, o czas, o priorytety planistyczne w kolejnym rocznym budżecie. Dobra praktyka i zbudowane na jej podstawie metodyki zarządzania projektami zakładają, że każdy projekt powinien być inicjowany, realizowany i zamykany w uporządkowany sposób, określony przyjętą metodyką wspólną dla całej organizacji. Nie może to być sprawa jedynie preferencji, doświadczenia i kwalifikacji (lub ich braku) kierowników projektu. JST powinna wybrać rozwiązania metodyczne wspólne dla wszystkich podejmowanych i planowanych projektów.
2. Nadal cechą nazbyt wielu projektów jest arbitralne i zbyt ogólne przygotowanie uzasadnienia jego celowości, mało precyzyjne określenie niezbędnych zasobów, w tym finansowych. Prowadzi to do częstych korekt już w pierwszym etapie ich realizacji. Powoduje też napięcia budżetowe w skali poszczególnych organizacji. Przecież każdy projekt powinien posiadać zaakceptowane wcześniej i skorelowane z innymi projektami i programami uzasadnienie biznesowe. To wymaga oczywiście intensywnej pracy w fazie przedprojektowej, wielu uzgodnień i rzetelnego pokazania budżetu i zasobów niezbędnych do realizacji projektu. Spokojnej analizy ryzyka, skutków jego materializacji itd. Częstym błędem jest inicjowanie projektu na zasadzie „jakoś to będzie”, „przecież wszyscy wiedzą, że jest potrzebny”, „od lat czekaliśmy na to”, krytykują bo się nie znają” etc. Każdy projekt powinien więc posiadać swoje uzasadnienie biznesowe (od momentu sporządzenia tzw. DIP, czyli dokumentu inicjującego projekt, czyli de facto od fazy przedprojektowej) i następnie musi mieć w swoich procedurach zarządczych wbudowane procesy weryfikacji uzasadnienia biznesowego (czyli ocenę zasadności kontynuowania projektu) na każdym etapie projektu i przy każdej jego zasadniczej zmianie. Trzeba bowiem pamiętać, że systematyczna weryfikacja uzasadnienia biznesowego projektu jest zarówno podstawowym warunkiem dobrej komunikacji z interesariuszami, jak też ułatwia dokonywanie zmian w projekcie, ułatwia rozpoznawanie rodzajów i skali ryzyka. Ponadto w sytuacji skrajnej, kiedy pierwotne uzasadnienie traci częściowo obiektywnie rację bytu, ułatwia to bądź dokonanie radykalnych zmian w projekcie, bądź uzyskanie akceptacji organizacji na zaprzestanie prac w projekcie i daje szanse na nietraktowanie tego jako klęski decydentów i kierownictwa projektu. Jakże często spotyka my, jeżdżąc po Polsce, nieudane projekty, których nikt się nie odważył i nie umiał odpowiednio wcześnie skorygować lub zaniechać.
3. I Irytującym często zjawiskiem jest arbitralne podejście do identyfikacji rodzajów i skali skutków potencjalnego ryzyka w projekcie. Nazbyt często podejmowanie dyskusji, prób analizy traktowane jest jako krytyka decyzji, szukanie dziury w całym, utrudnianie i komplikowanie spraw oczywistych. A przecież każdy projekt powinien posiadać uzgodnione procedury zarządzania ryzykiem i mieć prowadzone rejestry ryzyka, co umożliwia przeprowadzanie analizy ryzyka zagrażającego projektowi i zarządzanie nim. Oznacza to że, ryzyko towarzyszy każdemu projektowi, ale trzeba w fazie przedprojektowej dobrze je rozpoznać, nie oszukiwać siebie i innych, bo zatajone rodzaje i skala ryzyka, lub ich nierozpoznanie, są częstym powodem wstrzymywania projektów w fazie już realizacji. Ponadto trzeba prowadzić rejestry ryzyka, bo to jest podstawowy zabieg umożliwiający nie tylko rozpoznanie i oszacowanie skutków materializacji danego ryzyka, ale także jest podstawą działania organizacji uczącej się na własnych błędach, na własnych case study po to, aby ich nie powtarzać i nie być nimi kolejny raz zaskakiwanymi.
4. Nie ma projektu, który z przyczyn obiektywnych nie podlegałby zmianom. Wobec tego każdy projekt powinien posiadać uzgodnione procedury zarządzania zmianami. Jeżeli kierownictwo organizacji i kierownictwo projektu traktuje konieczność dokonania zmian jako dopust, jako naruszenie świętości i autorytetu decydentów, jako podważanie przyjętych wcześniej decyzji etc., to dochodzi do syndromu odwlekania decyzji o podjęciu zmian aż do momentu, kiedy już jest za późno i projekt zmierza do katastrofy. Ponadto umiejętność dokonywania zmian to konkretna wiedza, którą trzeba opanować i umiejętnie wykorzystywać w zarządzaniu zarówno organizacją, jak i projektem.
5. Nie trzeba nikogo przekonywać, że jednym z kryteriów powodzenia projektu jest utrzymanie założonej jakości. Wobec tego każdy projekt powinien posiadać uprzednio uzgodnione, wbudowane w zarządzanie projektem i systematycznie weryfikowane mechanizmy i procedury zarządzania i zapewnienia jakości. Dotyczy to zarówno tego, jak pracuje się w projekcie, a jeszcze ważniejsze jest, jakiej jakości będzie produkt projektu, bo od tego zależy poziom akceptacji finalnych interesariuszy. Jakże często jednak właśnie jakość jest pierwszą ofiarą źle przygotowywanych projektów, źle skonstruowanych SIWZ i źle realizowanych projektów itd.
6. Jednym z podstawowych obszarów błędów popełnianych w fazie przygotowania projektu jest niedopracowanie budżetu projektu i planowania finansowego wydatków skorelowanego z planem projektu. Dopiero gdy ujawniają się kłopoty, coraz więcej osób zaczyna post factum uznawać słuszność podejścia, w którym każdy projekt powinien opierać się na poprawnym planowaniu od strony rzeczowej, finansowej i terminowej, a spoiwem powinien być preliminarz budżetowy i związany z nim system budżetowania i kontroli budżetowej oparty przykładowo na metodyce ABC bądź ABB, czyli budżetowania kosztów działań. Popatrzmy na realizowane w kraju projekty. W ilu z nich m.in. w rezultacie zabójczej zasady, że niska cena jest najważniejsza, że już na etapie prac przedprojektowych, aby tylko doprowadzić do akceptacji projektu, zaniżono jego koszty, skrócono szacunek czasu realizacji, zmniejszono szacunek niezbędnych zasobów, czyli doprowadzono do nierzetelnego niskiego budżetu, a później albo trzeba zmieniać plan projektu i powiększać jego budżet, albo cierpi na tym jakość, czyli – jak w ostatnich relacjach z budowy dróg – autostrady jeszcze nie oddano do użytku, a już wymaga remontu.
7. Praktyka przygotowania i zarządzania projektami uzasadnia stwierdzenie o braku umiejętności, wiedzy i świadomości, jakie negatywne konsekwencje powoduje ciągła ingerencja w przebieg realizacji projektu, gdy w odniesieniu do projektów nie są precyzyjnie rozdzielone kwestie bieżącego zarządzania projektami od zarządzania strategicznego portfelem projektów i programów;
8. Jakże często dobór składu osobowego zespołów projektowych przeczy zasadom racjonalnego wyboru od wariantu kierowania do projektów osób przypadkowych („bo polecono skierować kogoś, bo kieruje się najsłabszych, bo najważniejsze są bieżące zadania komórki organizacyjnej”) itd. Nie przestrzega się zasad, iż od samego początku, czyli także w fazie przedprojektowej, tzn. zarówno w procesie przygotowania projektu i zarządzania nim w trakcie realizacji powinny być precyzyjnie określone role w projekcie, a zwłaszcza w zarządzaniu projektem, zakresy obowiązków i odpowiedzialności. Dobór ludzi do projektu niejednokrotnie przesądza o jego sukcesie bądź o klęsce. Jeżeli są nieodpowiednio dobrani ludzie do projektu, kiedy kierownik projektu nie ma metodycznego przygotowania do zarządzania nim, kiedy tzw. KS, czyli komitet sterujący, też nie ma kwalifikacji do wykonywania swoich obowiązków względem projektu – to nie można osiągnąć sytuacji, w której jest określona ścieżka krytyczna projektu i określone kryteria krytycznie ważnych etapów projektu i grup zadań w nich.
9. Jednym z podstawowych błędów popełnianych w procesie przygotowania projektu i każdego z etapów projektu jest rezygnowanie z wariantowego analizowania sposobów realizacji projektu i brak przygotowania procedur postępowania w sytuacjach awaryjnych. Brak wiedzy, doświadczenia i wyobraźni w tym zakresie prowadzi przy wystąpieniu nieprzewidzianych zmian w uwarunkowaniach realizacji itd. do nieadekwatnych zachowań zarządczych po stronie zarówno kierownictwa projektu, komitetu sterującego, jak i kierownictwa organizacji.
10. B Bardzo często w procesie przygotowania projektu rezygnuje się (bo mało czasu, bo inne sprawy są ważniejsze, bo to kosztuje, bo zajmiemy się tym później etc,) z przygotowania podstawowych minimalnych zakresów informacji i wzorców dokumentów, a także z przygotowania rozwiązań w zakresie rachunkowości zarządczej i związanych z tym rozwiązań informatycznych etc., co powoduje, że rozpoczęcie projektu związane jest z nakładami czasu i kosztów najczęściej pierwotnie nieprzewidzianych. Opóźnia to prace projektowe, rodzi napięcia, a ponadto odrywa członków zespołu projektowego o zadań podstawowych.
11. Nagminnie w praktyce projektów realizowanych w Polsce przez JST rezygnuje się z przygotowania tzw. planu komunikacji projektu i każdego etapu, zabezpieczających właściwe relacje z interesariuszami projektu, podwykonawcami projektu, ze środowiskiem projektowym, z innymi projektami, a zwłaszcza z finalnymi beneficjentami projektu. Jest to niezbędne także z punktu widzenia prac w zakresie aktualizacji i weryfikacji uzasadnienia biznesowego, a także z punktu widzenia podejmowania zmian w projekcie. Analiza wielu konfliktów w środowiskach lokalnych związanych z podejmowaniem i realizacją projektów uzasadnia wniosek, że niekiedy plan komunikacji i tzw. marketing projektowy są równie ważne jak obiektywna merytoryczna zasadność samego projektu i zasadność ponoszonych na niego nakładów.

Popełniane błędy, z których tylko część została wspomniana, oznaczają niedostatek kompetencji w kierowaniu programami i projektami. Oznacza to, że równolegle z presją uwarunkowań systemowych luka kompetencyjna w zarządzaniu projektami jest podstawową przyczyną kłopotów i klęsk w projektach. Jest ona podstawowym źródłem niepowodzeń zespołów projektowych i powodem nieosiągania zamierzonych korzyści przez społeczności lokalne. Dlatego tak potrzebne jest, oparte na zweryfikowanych doświadczeniem w skali kilkudziesięciu krajów metodykach projektowych, dobre zarządzanie projektami, programami, ryzykiem i zmianą. Brak standardów w tym zakresie i niekorzystanie z dobrych doświadczeń innych krajów pociąga za sobą negatywne konsekwencje rozwojowe w skali społeczności lokalnych i całego kraju.

Autor jest dyr. ds. doradztwa finansowego w CRM S.A. i wykładowcą w WSFiZ w Warszawie.

1. P. Kotelnicki, Nie jesteśmy innym gatunkiem – kilka myśli o standardach, EDS 2011 nr 3 s. 22-23.
2. Por. Z.R. Wierzbicki, Nowe wyzwania projektowe dla JST, EDS 2010 nr 4 s. 16-17.
3. PRINCE2®, ITIL®, IT Infrastructure Library®, M_o_R®, P3O®, MSP®, P3M3® są zarejestrowanymi znakami handlowymi Cabinet Office. MoV™, MoP™, Swirl logo™ są znakami handlowymi Cabinet Office. CHAMPS2® jest zarejestrowanym znakiem handlowym Birmingham City Council.
4. Por. Z.R. Wierzbicki, Konieczny przełom w zarządzaniu JST, EDS 2011 nr 4 s.14-17.