Doradzamy i informujemy: „Ciemność, widzę ciemność”1

Urszula Kruszewska

Oświetlenie drogowe

W XIX w. coraz powszechniejsza dostępność nafty oraz gazu miejskiego wpłynęła na powstawanie w miastach sytemu oświetlenia ulic oraz skrzyżowań. Kolejnym krokiem, wraz z rozwojem elektryfikacji, było zastąpienie latarni naftowych i gazowych latarniami elektrycznymi. Rozwój cywilizacyjny w drugiej połowie XX w. wymusił konieczność jasnego oświetlania chodników, skwerów, ulic i dróg tranzytowych. W warunkach niedostatecznej widoczności, panujących podczas nocy, mgły czy silnego zachmurzenia, oświetlenie poprawia widoczność i powoduje zmniejszenie liczby wypadków komunikacyjnych. Jednocześnie wpływa na poprawę bezpieczeństwa osobistego poprzez ograniczenie zdarzeń kryminalnych, takich jak kradzieże i rozboje, jak również daje poczucie komfortu i przyjemności.

Dzięki sztucznemu oświetleniu kierowcy mogą wcześniej zauważyć przeszkodę, co zwiększa szansę na podjęcie właściwej reakcji. Istotnym czynnikiem jest właściwy poziom luminacji drogi, gwarantujący dobrą widoczność, oraz równomierność luminacji, zapewniająca ciągłość jasnych stref na drodze. Ważne jest także ograniczenie lśnienia wywoływanego przez pojazdy jadące w przeciwnym kierunku. Światała samochodów jadących z naprzeciwka powodują zwężenie źrenic u kierowcy, wywołując efekt zaciemnienia otoczenia. Kiedy droga jest oświetlona, poprawiają się warunki adaptacyjne kierowcy i światła innych pojazdów nie wywołują już tak silnego olśnienia. Dodatkowo oświetlenie drogowe zwiększa bezpieczeństwo kierowców dzięki prowadzeniu wzrokowemu, które wskazuje kierunek jazdy.

Zazwyczaj oświetlenie uliczne podłączone jest do oddzielnych obwodów elektrycznych, współpracujących z automatycznymi sterownikami lub wyłącznikami zmierzchowymi, które samoczynnie włączają i wyłączają system oświetlenia, w zależności od warunków oświetlenia naturalnego. Mogą być również dodatkowo zainstalowane zegary, które o określonej godzinie zmniejszają jasność oświetlenia, czy wręcz gaszą cały system oświetleniowy w danej okolicy. Takie rozwiązanie podyktowane jest koniecznością wprowadzania oszczędności przez jednostki zobowiązane do finansowania oświetlenia drogowego. Samorządy decydują się na wyłączanie oświetlenia drogowego, aby ograniczyć obciążenie budżetu, nawet za cenę równoczesnego zmniejszenia bezpieczeństwa.

Podstawy prawne

W polskim systemie prawnym zagadnienie oświetlenia dróg, ulic i innych miejsc publicznych oraz zasad finansowania w tym zakresie uregulowane zostało w kilku odrębnych aktach prawnych.

Art. 18 ust. 1 Ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne3 wyraźnie wskazuje podmioty zobowiązane do zapewnienia oświetlenia: „Do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy:

1. planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy;
2. planowanie oświetlenia miejsc publicznych i dróg znajdujących się na terenie gminy;
3. finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy;
4. planowanie i organizacja działań mających na celu racjonalizację zużycia energii i promocję rozwiązań zmniejszających zużycie energii na obszarze gminy.”

Pod pojęciem finansowania oświetlenia rozumiane jest ponoszenie kosztów zarówno energii elektrycznej pobieranej przez punkty świetlne, jak i kosztów budowy i utrzymania tych punktów.4

Odpowiedni zapis znajduje się również w Ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,5 gdzie w myśl art. 7 ust. 1: „Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:

1. ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,
2. gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
3. wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.”

    

Bez wątpienia oświetlenie dróg publicznych, placów i ulic jest potrzebą zbiorową wspólnoty, jaką jest gmina. Z zakresu zadań własnych gminy wyłączone zostało oświetlenie autostrad oraz dróg ekspresowych w rozumieniu przepisów o autostradach płatnych.6

Kolejnym aktem prawnym, odnoszącym się do kwestii oświetlenia drogowego jest Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,7 gdzie do kategorii dróg publicznych zalicza się drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Art. 20 ust. 4 tej ustawy określa obowiązki zarządcy drogi, do których należy: „utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą.”

Zakres wymagań technicznych, dotyczących dróg oraz urządzeń i obiektów inżynierskich związanych z drogami, określony został w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.8 W rozdziale 2 działu IV tego rozporządzenia, wskazane zostały wymagania dotyczące usytuowania oświetlenia drogowego. Wymienione zostały również miejsca, gdzie oświetlenie drogowe powinno być zainstalowane:

„1. Droga powinna być oświetlona ze względów bezpieczeństwa ruchu, w szczególności:

1. gdy przebiega przez obszar oświetlony i występuje zagrożenie olśnienia uczestników ruchu,
2. w obrębie węzła lub skrzyżowania, jeżeli jedna z krzyżujących się dróg jest oświetlona,
3. na skrzyżowaniu z drogą klasy S,
4. na skrzyżowaniu typu rondo,
5. na skrzyżowaniu skanalizowanym z wyspami w krawężnikach – jeżeli jest to droga klasy GP,
6. między odcinkami oświetlonymi – jeżeli długość odcinka nie przekracza 500 m,
7. na odcinku przyległym do obiektu mostowego – jeżeli obiekt jest oświetlony,
8. w obrębie miejsca poboru opłat, zwanego dalej „MPO”,
9. na ulicy klasy S,
10. na jednojezdniowej ulicy o czterech i większej liczbie pasów ruchu,
11. na skrzyżowaniu na terenie zabudowy, przy którym znajdują się budynki użyteczności publicznej, przystanki komunikacji zbiorowej,
12. w obrębie przejścia dla pieszych i dojścia do przystanków komunikacji zbiorowej na terenie zabudowy.”9

Jednak przepisy określające warunki i parametry techniczne, nie odnoszą się do kwestii finansowania budowy oraz utrzymania systemu oświetlenia drogowego. Kwestie te regulowało Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad i terminów przekazywania z budżetu państwa środków na finansowanie oświetlenia dróg publicznych, dla których gmina nie jest zarządcą, oraz na finansowanie oświetlenia dróg publicznych krajowych, wojewódzkich i powiatowych w granicach miast na prawach powiatu.10 Rozporządzenie to zostało jednak uchylone z dniem 1 stycznia 2004 r. Ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.11

Obowiązujące przepisy prawne dotyczące finansowania oświetlenia dróg i ulic budziły wiele wątpliwości. W zakresie ich poprawności wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. W swoim wyroku z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt K 27/04,12 ogłoszonym 10 czerwca 2005 r. orzekł, iż przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego,13 w zakresie, w jakim wprowadzają zmiany do ustawy Prawo energetyczne, 14 dotyczące rozszerzenia obowiązku finansowania dróg publicznych przez gminy są zgodne z konstytucją.15

Jednak przepisy prawne dotyczące zakresu przedmiotowego finansowania oświetlenia dróg i ulic przez gminy, w kontekście kwestii własnościowych, nadal budzą wiele wątpliwości interpretacyjnych.

Wątpliwości interpretacyjne

Aktualnie obowiązujące przepisy prawne w dziedzinie finansowania oświetlenia drogowego przez gminy, wywołują zastrzeżenia zarówno w obszarze praw własnościowych, jak i w zakresie przedmiotowym.

Zazwyczaj na terenie gminy znajdują się drogi podlegające zarządcom dróg krajowych, zarządcom dróg wojewódzkich, zarządcom dróg powiatowych oraz te, które podlegają zarządowi gminy. Zarządcy, budując drogi oraz wyposażając je w odpowiednią infrastrukturę i urządzenia oświetlające, kierują się własnym wyborem zgodnym jedynie z wytycznymi technicznymi. Dalsza eksploatacja oraz utrzymanie tych urządzeń, a co za tym idzie finansowanie, znajduje się po stronie gminy, która nie ma żadnego wpływu na zastosowane rozwiązania, ich trwałość oraz energooszczędność. Jest to kuriozalna sytuacja, w której kto inny decyduje o zastosowanych urządzeniach, a gmina musi ponosić dalsze koszty eksploatacyjne tych rozwiązań.

Analogiczne problemy występują na styku współdziałania z zakładami energetycznym. Przedsiębiorstwa te zobligowane są do wytwarzania energii elektrycznej, jej przesyłania i dystrybucji. Swoje działania opierają na urządzeniach własnych lub stanowiących własność zarządców dróg. Jedynie w przypadku, kiedy właścicielem urządzeń oświetleniowych jest zakład energetyczny, koszty ich utrzymania należą do tego przedsiębiorstwa. W pozostałych przypadkach koszty utrzymania tych urządzeń pokrywane są przez gminę. Natomiast i tak koszty energii elektrycznej, jej przesyłu i dystrybucji, w każdym przypadku obciążają gminę.

Zagadnienie finansowania oświetlenia niebędącego własnością gminy nie ogranicza się tylko do dróg krajowych, wojewódzkich czy powiatowych, ale obejmuje również oświetlenie uliczne stanowiące niejednokrotnie własność zakładów energetycznych. Co prawda, normy prawne zawarte w ustawie Prawo energetyczne,16 nie uzależniają obowiązku finansowania oświetlenia dróg od posiadania prawa własności do tego oświetlenia. Ale czy taka sytuacja jest właściwa z ekonomicznego oraz zdroworozsądkowego punktu widzenia? Zwrócić należy uwagę, że brak jednoznacznych definicji w aktach prawnych, w praktyce rodzi wiele wątpliwości co do zakresu przedmiotowego. Na przykład, czy użyte w ustawie pojęcie „punkt świetlny”17, oznacza lampę, samą oprawę, czy też całe urządzenie służące do oświetlenia?

W opinii Ministerstwa Finansów nałożenie na gminy obowiązku finansowania oświetlenia wszystkich dróg i ulic znajdujących się w obrębie danej gminy, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, zrekompensowane zostało zmianami w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. 18 Znowelizowane przepisy tej ustawy zwiększyły udział jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych z 5 do 6,71 proc. oraz we wpływach z podatku od osób fizycznych z 27,6 do 39,34 proc. Wprowadzono także dodatkowy dochód w postaci 5-proc. udziału z tytułu dochodów uzyskiwanych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej. W praktyce jednak, dochody gmin ustalone na takim poziomie nadal nie wystarczają na pokrycie wszystkich kosztów związanych z realizacją zadań nałożonych na gminy.

Możliwości zmian

Wielowarstwowy i złożony problem finansowania oświetlenia dróg, ulic oraz innych miejsc publicznych może być rozwiązywany na kilka sposobów. Można podejmować:

• działania doraźne,
• działania legislacyjne,
• działania techniczne.

Działania doraźne. W zakresie działań doraźnych, można wymienić możliwość negocjowania z zakładem energetycznym obsługującym teren danej gminy, indywidualnych warunków dostawy energii elektrycznej. Wówczas wysokość taryf energii elektrycznej, jej dystrybucji oraz obrotu, określona będzie w umowie cywilnoprawnej, zgodnej z interesem stron. Również wykonywanie usług remontowo-konserwacyjnych oświetlenia ulicznego może być realizowane na zasadach konkurencji rynkowej, w drodze wyboru podmiotu, oferującego najkorzystniejsze warunki. Jednak to rozwiązanie obarczone jest wadą prawa własności, gdyż może dotyczyć jedynie urządzeń stanowiących własność gminy. W pozostałych przypadkach, na podstawie uprawnień właścicielskich, zakłady energetyczne i zarządcy dróg mogą decydować o wykonywanych czynnościach konserwacyjnych i utrzymaniowych, których kosztami obciążona jest gmina. Wówczas jedynym rozwiązaniem jest dążenie do ustalenia właściwej współpracy po między zainteresowanymi stronami, opartej na systemie zamówień publicznych.

Do działań doraźnych można również zaliczyć stosowanie urządzeń ograniczających natężenie światła, w zależności od poziomu zaciemnienia bądź intensywności ruchu drogowego, a co za tym idzie, ograniczających zużycie energii elektrycznej.

Można również rozważyć zastosowanie lamp ledowych, których eksploatacja, przynajmniej teoretycznie jest tańsza w porównaniu z zastosowaniem innych typów. Działania legislacyjne. Przykładem działań legislacyjnych jest inicjatywa Związku Miast Polskich, polegająca na skatalogowaniu wszystkich zmian prawnych, które wpłynęły na zmniejszenie dochodów gmin, miast, powiatów i województw. W związku z nakładaniem na samorządy kolejnych zadań, bez wskazywania źródeł finansowania, pojawił się pomysł skierowania w tej sprawie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. 19 Podstawą jest art. 167 ust. 4 Konstytucji,20 w myśl którego: „Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.”

Samorządowcy zgłaszają również swoje uwagi dotyczące zmian w zakresie podziału podatku dochodowego. Proponują wprowadzenie systemu, w którym na dochód miasta lub gminy, składałyby się nie tylko dochody osób zamieszkujących, ale również dochody osób pracujących na danym terenie. W zakresie działań legislacyjnych bardzo ważna i wręcz nie do przecenienia jest inicjatywa Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji organizowana pod hasłem „Sprawne Państwo – sprawny samorząd terytorialny”.21 Celem tej akcji jest dokonanie przeglądu ustrojowego oraz zebranie pomysłów administracji lokalnej i regionalnej, dotyczących zmian w prawie. Pozyskane tą drogą propozycje oraz rozwiązania zmian prawnych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego będą przedmiotem dyskusji na temat zwiększenia swobody wykonywania zadań publicznych. Będą również elementem debaty ustrojowej toczącej się między stroną rządową i samorządową.

Jednostki samorządu terytorialnego mają możliwość zgłaszania swoich wniosków oraz projektów rozwiązań systemowych i jak najbardziej powinny z tego prawa korzystać. Działania techniczne. W zakresie działań technicznych mieszczą się rozwiązania związane z inwestycjami opartymi o nowoczesne technologie. Działania takie nie dotyczą tylko zagadnień odnoszących się do modernizacji systemu oświetlenia, z zastosowaniem nowoczesnych urządzeń i systemów. W ramach działań technicznych, rozważyć można metodę wdrożenia inicjatyw, zmierzających do pozyskania alternatywnych źródeł energii.

Doskonałym przykładem jest wybudowanie na terenie swojej gminy nowoczesnej spalarni odpadów komunalnych. „Zainstalowane turbiny mogą służyć jako generatory prądu. (…) nic nie stoi na przeszkodzie, aby uzyskaną w ten sposób energię wykorzystywać na przykład do miejscowego oświetlania ulic.”22

Zgodnie z opinią pana Jacka Uhryna, menadżera ds. inwestycji w Fortum Power and Heat Polska, spalarnie odpadów mogą pokryć od 10 do 15 procent lokalnego zapotrzebowania na energię elektryczną i ciepło.23 Jest to więc idealny sposób na zmniejszenie kosztów oświetlenia drogowego.

Innym, chwilowo jeszcze prototypowym sposobem pozyskania energii elektrycznej jest wykorzystanie technologii uzyskującej prąd ze ścieków komunalnych. Oparta jest ona na mikrobiologicznym ogniwie paliwowym, składającym się z komór przedzielonych membraną. W komorze z anodą umieszczone zostają bakterie, które oczyszczają ścieki, zaś w komorze z katodą znajduje się tlen. W efekcie procesu przetwarzania materii przez bakterie, powstają elektrony, które dążą do połączenia się z atomami tlenu. W ten sposób powstaje różnica potencjałów, tworząc ogniwo wytwarzające prąd.24

Powyższy sposób pozyskania energii elektrycznej możliwy będzie do wykorzystania w dalszej perspektywie. Nie mniej jednak, wydaje się bardzo interesujący, ze względu na swoją wielofunkcyjność. Bez względu na to, który ze sposobów zapewnienia odpowiedniego finansowania oświetlenia dróg zostanie wybrany, istotnym jest, aby podejmować działania w tym zakresie.

Nie ma przeszkód, aby wdrażać rozwiązania systemowe, na które składają się elementy doraźne, legislacyjne i techniczne równocześnie. Celowe jest więc wykazanie aktywności, abyśmy nie musieli permanentnie odczuwać stanu pohibernacyjnego.

Przypisy

1. „Maks” Maksymilian Paradys, „Seksmisja” 1983 r., reżyseria Juliusz Machulski.
2. Tamże.
3. Dz. U. 2006. Nr 89 poz. 625 z późn. zm.
4. Art. 3 ust. 22 Ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, Dz. U. 2006. Nr 89 poz. 625 z późn. zm.
5. Dz. U. 2001. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.
6. Art. 18 ust. 3 Ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, Dz. U. 2006. Nr 89 poz. 625 z późn. zm.
7. Dz. U. 2007. Nr 19 poz. 115, z późn. zm.
8. Dz. U. 1999. Nr 43 poz. 430, z późn. zm.
9. § 109 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz. U. 1999. Nr 43 poz. 430, z późn. zm.
10. Dz. U. 1999. Nr 35 poz. 326.
11. Dz. U. 2010. Nr 80 poz. 526 z późn. zm.
12. Dz. U. 2005. Nr 102 poz. 861.
13. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz. U. 2010 Nr 80 poz. 526 z późn. zm.
14. Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, op.cit.
15. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz. U. 1997. Nr 78, poz. 483.
16. Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, op.cit.
17. op.cit.
18. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, op.cit.
19. Ł. Zalewski Finansowanie gmin do TK, „Dziennik Gazeta Prawna” z 5 marca 2012 r., 45 (3183).
20. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej… op. cit.
21. http://mac.gov.pl/tag/sprawne-panstwo-%E2%80%93-sprawny-samorzad-terytorialny/.
22. Odpady komunalne – problem czy lukratywna korzyść, EDS nr 4 (19), s. 44-47.
23. J. Uhryn, „Dziennik Gazeta Prawna” z 22 marca 2012 r., nr 58 (3196).
24. Pasza Prąd ze ścieków, „Newsweek Polska” nr 12/2012, 19-25.03.2012 r.