„Złoty kaftan europeizacji”

Należy pamiętać, że dynamiczny wzrost gospodarczy w ostatnim dziesięcioleciu był możliwy dzięki napływowi zewnętrznych inwestycji oraz szybko wzrastającemu zadłużeniu publicznemu(większemu niż podczas rządów Edwarda Gierka). Inwestycje zagraniczne nie budują jednak długofalowych przewag konkurencyjnych, a wejście na wspólny rynek stworzyło niszę dla modelu rozwoju opartego na tanich kosztach produkcji i intensywnej współpracy z wiodącymi firmami z UE, przede wszystkim niemieckimi. Według wybitnej badaczki naszego regionu Rachel Epstein – integracja z UE nie zmniejszyła zasadniczo historycznych różnic między zachodnią i środkową częścią Europy.W pewnym stopniu utrwaliła nawet dotychczasowy model rozwoju zależnego Europy Środkowej (nadmierna konsumpcja towarów importowanych przy niewystarczających inwestycjach produkcyjnych, zwłaszcza podnoszących poziom innowacyjności i dużej zależności całego regionu od napływu zagranicznego kapitału inwestycyjnego).

Istotnym aspektem polskiej integracji z UE były środki pomocowe polityki spójności i polityki rolnej.Według danych resortu rozwoju regionalnego do 2013 roku w ramach polityki spójności wpłynęło do Polski ponad 82 mld euro, czyli ok. 342 mld zł. Dzięki tym środkom zrealizowano prawie 172 tys. projektów. Uznaje się jednak, że inwestycje polityki spójności dość powierzchownie modernizowały polską gospodarkę, przeważały bowiem inwestycje infrastrukturalne lub takie, które poprawiały jedynie warunki życia mieszkańców (przykładowe chodniki i ścieżki rowerowe), a w zbyt małym stopniu wzmacniające konkurencyjność i innowacyjność polskiej gospodarki. Co więcej, polskie władze skupione były na absorpcji środków europejskich i tylko w niewielkim stopniu na strategicznym planowaniu ich wykorzystania z punktu widzenia miejscowych potrzeb rozwojowych. Zasadnicze decyzje programowe były bowiem podejmowane w Brukseli.

Obserwujemy także pasywność urzędników na polu strategicznym zwłaszcza w zakresie umiejętności praktycznego realizowania strategii. W rezultacie polska administracja dość dobrze wdraża polityki i regulacje europejskie, ale w niewystarczającym stopniu włącza się w ich kształtowanie zgodne z polskimi interesami, przy jednoczesnej nadmiernej rozbudowie aparatu administracyjnego, nieporównywalnej nawet z czasami PRL. W roku 2012 zatrudnienie w administracji publicznej wyniosło ponad 430 tys. urzędników, w 2005 ok. 367 tys. – wzrost o 15% (głównie w administracji samorządowej). W roku 1988 w administracji pracowało tylko 168 tys. osób.

Wydaje się, że polityki unijne dostarczyły polskiej administracji środków, które wzmocniły stare tendencje. Programy europejskie są w rezultacie przeładowane rozmaitymi obciążeniami urzędowymi, które koncentrują władzę w gestii urzędników i mają ułatwić im wypełnianie obowiązków lub zapewnić ochronę przed ewentualnym ryzykiem. W mniejszym stopniu są natomiast nastawione na obsługę obywateli lub realizację celów danej polityki publicznej.

To wszystko może wynikać z tendencji do słabnącego zainteresowania krajowych elit politycznych strukturalnymi problemami gospodarczymi i społecznymi Polski. Europeizacja prowadzi do uśpienia tych elit i ich poczucia odpowiedzialności za długofalowy rozwój kraju, skłaniając je do doraźnego zadawalania się korzyściami integracji bez dostrzegania wysychania zasobów niezbędnych dla dalszego rozwoju i dla możliwości skutecznego sterowania polityką rozwojową.

Członkostwo w Unii Europejskiej jest dla Polski szansą rozwojową, która wymaga przemyślanej strategii i aktywności po stronie polskich elit. Nie zwalnia ich ani z odpowiedzialności za losy kraju, ani nie powinno prowadzić do przekazania całości władzy do instytucji europejskich. Z drugiej strony, integracja narzuca Polsce określone reguły gry. Stanowią one ramy dla polskiego rozwoju, ujmowanego w szerokim sensie, a więc nie tylko w aspekcie ekonomicznym i społecznym, ale także na płaszczyźnie geopolitycznej. Polska zmieniła bowiem kontekst sojuszy międzynarodowych: z rosyjskiej strefy wpływów na pro-zachodni, jednak zasadniczo nie wyzwoliła się ze statusu peryferyjnego. Można to przyrównać do „złotego kaftanu europeizacji”, który sprawia wrażenie komfortowego, ale wiąże się z narzuceniem określonych rozwiązań w polityce krajowej i zagranicznej.

Opisywane zjawisko ma swoje źródło w specyficznych uwarunkowaniach historycznych i geopolitycznych. Po pierwsze wynika z kultury politycznej, która przez całe dziesięciolecia, a nawet wieki adaptowała się do warunków sterowania przez zagraniczne ośrodki polityczne, którą cechował deficyt umiejętności samo-rządzenia. Po drugie, jest związane z deficytem państwa rozumianego jako emanacja wspólnoty politycznej, które powinno dbać o interesy tej wspólnoty, a nie o realizację partykularnych korzyści (lub racjonalności biurokratycznej). Po trzecie, wynika ze słabości wspólnoty narodowej, czego objawem jest niski poziom zaufania społecznego. Wreszcie czwartym uwarunkowaniem pozostaje relatywnie niski potencjał ekonomiczny i geopolityczny Polski, który zmniejsza możliwości prowadzenia skutecznej polityki na arenie europejskiej. Przezwyciężenie powyższych słabości nie jest łatwe, a nawet dodatkowo utrudnione w warunkach integracji europejskiej. Niemniej jednak pozostaje możliwe i konieczne dla zapewnienia Polsce w ramach UE rozwoju opartego na trwałych fundamentach.

dr hab. Tomasz Grzegorz Grosse, prof. UW
Ekspert Instytutu Sobieskiego w obszarze integracji europejskiej