Temat numeru: Projektowane regulacje w zakresie deficytu i długu JST

Maciej Mekińsk

Uzasadnienie akcentuje również inne cele, w tym zwiększenie jakości i przewidywalności prognoz deficytu i długu JST oraz uelastycznienie ich gospodarki – nie mniej jednak pierwszy z celów wydaje się mieć przypisane znaczenie priorytetowe. Jednocześnie niektóre z przewidzianych tam rozwiązań, szczegółowo wskazane w dalszej części, zostały ujęte w projekcie „ustawy okołobudżetowej” mającej obowiązywać od 1 stycznia 2013 r.3 Drugi z projektów (chodzi o projekt założeń zmiany ustawy) dotyczy uruchamiania procedur ostrożnościowych, jak również czasowo podwyższonej stawki VAT w związku z relacją państwowego długu publicznego do PKB.4 Należy jednak pamiętać, że procedury ostrożnościowe i sanacyjne po przekroczeniu relacji 55 proc. również oddziałują na deficyty jednostek samorządu terytorialnego. Obie regulacje winny być zatem rozpatrywane łącznie. Ze względu na wczesną fazę proceduralną prac zasadne wydaje się przedstawienie zagadnień węzłowych – głównych punktów konstrukcyjnych projektowanych regulacji.

Nowe ujęcie „podsektora samorządowego” oraz jego wyniku

Projektowane regulacje wiążą się z prawnym wyodrębnieniem grupy podmiotów obejmującej jednostki samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne zaliczane do sektora finansów publicznych, związki JST. We wcześniejszych unormowaniach występowało pojęcie „samorządowego podsektora finansów publicznych”, jednakże nie miało ono istotnej doniosłości prawnej. Nie obejmowało również samorządowych osób prawnych. Obecny projekt nie posługuje się już tą nazwą, jakkolwiek może być ona stosowana pomocniczo, na potrzeby omawianych projektów. Poza zakresem nowego „podsektora samorządowego” pozostawałyby zatem w dalszym ciągu spółki prawa handlowego i przedsiębiorstwa komunalne. W odniesieniu do tak rozumianego zbioru jednostek przewiduje się wprowadzenie kategorii wyniku, który genetycznie zbliżony byłby do wyniku budżetowego rozumianego, jako różnica między dochodami i wydatkami. Ze względu na cel regulacji projekt skupia się głównie na ujemnej jego postaci – deficycie. W tym celu przewiduje się nałożenie na należące do sektora finansów publicznych samorządowe osoby prawne obowiązku dodatkowego sporządzania planów finansowych obejmujących ich dochody i wydatki w terminach zapłaty (tj. w ujęciu kasowym). Związane z tym będą obowiązki informacyjne tychże osób wobec JST.

Limit deficytu podsektora samorządowego

Projekt przewiduje ustawowe limity deficytu, odnoszone zarówno do całego „podsektora samorządowego”, jak i obliczanego odrębnie – dla JST i ich związków oraz samorządowych osób prawnych. Docelowo limit odnoszony do całego podsektora wynosić ma 0,5 proc. PKB (według wielkości przyjętej w projekcie ustawy budżetowej na dany rok), przy czym dopuszczalny deficyt JST i ich związków stanowi 95 proc. kwoty limitu deficytów, skorygowanej (zmniejszonej) o wynik samorządowych osób prawnych. Z teoretycznego punktu widzenia zatem dodatni wynik samorządowych osób prawnych powiększałby limit deficytu JST. Należy też zwrócić uwagę na projektowane przepisy wprowadzające. Do roku 2014 przewidują one sztywne, z góry określone kwoty: dla roku 2012 – 10,5 mld, dla 2013 r. – 10 mld, dla 2014 r. – 9,5 mld zł.

Planowane kwoty, jak i limity deficytu mają być publikowane przez Ministra Finansów na dany rok budżetowy i trzy kolejne lata następujące po tym roku. Podstawą do określania wyniku budżetów JST i ich związków mają być dane z wieloletnich prognoz finansowych.

Mechanizm ograniczania deficytów budżetów JST

Obowiązek ograniczenia deficytu będzie się aktualizował w przypadku przekroczenia dopuszczalnego limitu w danym roku budżetowym, według stanu na 2 lutego, koniec drugiego lub trzeciego kwartału. W wyniku ograniczenia powinien zostać osiągnięty poziom deficytów dla jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (95 proc. limitu skorygowanego o wynik samorządowych osób prawnych). Mechanizm ograniczania deficytów jednostek samorządu terytorialnego uwzględniać ma ich swego rodzaju kategoryzację. W pierwszej kolejności obowiązkiem objęte będą jednostki, które w poprzednim roku budżetowym zwiększyły swój deficyt. Nie dotyczy to jednak jednostek, których źródłem zwiększonego deficytu byłyby źródła przez ustawodawcę preferowane: wolne środki, przychody z prywatyzacji, jak również papiery wartościowe, kredyty lub pożyczki wyemitowane lub zaciągnięte w związku z realizacją programu realizowanego z udziałem środków z UE lub EFTA, lub na realizację inwestycji objętych programem uchwalonym przez Radę Ministrów. Ponadto ograniczeniu ma nie podlegać w pierwszej kolejności kwota tzw. niewykorzystanego wyniku z troku poprzedniego (por. niżej). Nie oznacza to jednak całkowitego wyłączenia tej wielkości z obowiązku zmniejszenia, lecz odnosi się do kolejności pomniejszania wyniku. Dla pojedynczej jednostki samorządu terytorialnego wielkość ograniczenia będzie wyrażał iloczyn dwóch liczb: 1) zwiększenia deficytu w stosunku do stanu na 1 lutego roku poprzedzającego rok budżetowy oraz 2) publikowanego przez Ministra Finansów wskaźnika procentowego odnoszonego do udziału kwoty przekroczenia dopuszczalnego deficytu w kwocie zwiększenia wszystkich jednostek samorządu terytorialnego.

Jeżeli jednak opisane ograniczenie okazałoby się niewystarczające, obowiązkiem ograniczenia deficytów mają być objęte także pozostałe jednostki samorządu terytorialnego. Wielkość ograniczenia dla danej jednostki będzie obliczana przy uwzględnieniu jej planowanego deficytu, za pomocą wskaźnika procentowego, publikowanego przez Ministra Finansów.

Projektowane regulacje przewidują 25-dniowy termin dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego na wprowadzenie ograniczenia deficytów. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego współtworzy związek JST wynik jednostki będzie korygowany o wynik związku proporcjonalnie do udziału liczby mieszkańców jednostki w ogólnej liczbie mieszkańców jednostek tworzących ten związek (statut związku będzie mógł przewidywać inne zasady korygowania wyników JST o wynik związku).

Kompetencja regionalnych izb obrachunkowych do władczego „korygowania” budżetów JST celem ograniczenia deficytów

Realizacji ograniczeń deficytów służyć ma dodanie nowej kompetencji dla regionalnych izb obrachunkowych. W przypadku niewprowadzenia zmian w zakreślonym ustawą terminie wprowadzać ma je w sposób władczy, w terminie 14 dni.

Zakaz pogarszania wyniku budżetu

JST po 30 września roku budżetowego Projektowaną nowością jest zakaz pogarszania (zwiększania) deficytów jednostek samorządu terytorialnego po 30 września roku budżetowego. Opublikowany projekt przewiduje możliwość uchylenia tego zakazu poprzez uzyskanie zgody Ministra Finansów, w związku ze szkodami poniesionymi przez jednostkę wskutek działania żywiołu.

Ograniczenie deficytów samorządowych osób prawnych

Nieco zbliżone, ale nie identyczne zasady ograniczania deficytów dotyczyć mają samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych. Obowiązek ograniczenia aktualizuje się, gdy suma deficytów JST, ich związków oraz samorządowych osób prawnych narusza ustawowy limit deficytu. Punktem odniesienia jest deficyt na koniec trzeciego kwartału, odnoszony do dnia 1 lutego. W pierwszej kolejności ograniczenia mają dokonywać osoby prawne, które planują zwiększenie deficytu, a jeżeli okaże się to niewystarczające – wszystkie planujące deficyt. Również przewiduje się zakaz pogarszania deficytów samorządowych osób prawnych po 30 września roku budżetowego.

Zmiany w zakresie struktury budżetu i wieloletniej prognozy finansowej JST

Projekt przewiduje przeniesienie z wieloletniej prognozy finansowej JST do uchwały budżetowej fakultatywnego upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następnym i następnych latach budżetowych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy. Tym samym zmianie ulegnie również definicja pojęcia „przedsięwzięcia” w wieloletniej prognozie finansowej JST zawarta w art. 226 ustawy o finansach publicznych. Będzie ona obejmowała wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z programami realizowanymi z udziałem bezzwrotnych środków zagranicznych oraz umowy partnerstwa publiczno-prywatnego. Oczywiście uchwała w sprawie prognozy może zawierać upoważnienie do zaciągania zobowiązań związanych z realizacją zamieszczonych w niej przedsięwzięć.

Każda zmiana wieloletniej prognozy finansowej w zakresie planowanego wyniku JST będzie wymagała sformalizowanego uzasadnienia. W tym kontekście pojawiają się dwie istotne kategorie prawne: 1) zobowiązania przejęte przez jednostkę zobowiązania samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej w wyniku ich przekształcenia (por. niżej) oraz 2) tzw. niewykorzystany wynik roku poprzedniego. Ostatnie kategoria oznacza różnicę między wynikiem planowanym a wykonanym na koniec roku poprzedzającego rok budżetowy, pod warunkiem, że wynik wykonany jest lepszy (niższy od wykonanego).

W odniesieniu do procedury budżetowej, jak i wieloletniej prognozy finansowej przewiduje się wprowadzić wymóg przedstawienia skutków finansowych, jak i realnych źródeł finansowania zmian do projektu budżetu lub wieloletniej prognozy finansowej.Wymóg zgodności uchwały budżetowej i uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej w zakresie wyniku i związanych z nim przychodów i rozchodów ma zostać rozciągnięty także na projekty tych aktów. Minister Finansów ma uzyskać kompetencję do określenia w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowego zakresu informacji, jak i objaśnień ujmowanych i dołączanych do wieloletniej prognozy finansowej.

Nowe obowiązki informacyjne na rzecz Ministra Finansów

Minister Finansów – w związku z projektowaną nowelizacją art. 74 ust. 4 ustawy o finansach publicznych ma otrzymać możliwość żądania dodatkowych informacji o bieżącym i prognozowanym zadłużeniu jednostek sektora finansów publicznych i strukturze ich zadłużenia – nie tylko od nich samych, ale również od organów je nadzorujących. Z limitowaniem deficytów samorządowych będzie łączył się obowiązek Ministra monitorowania wyniku „podsektora samorządowego”.

Wprowadzenie na stałe limitu długu JST odnoszonego do jej dochodów i zmiany dostosowawcze

Jak wiadomo, obecnie na podstawie Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. do końca 2013 r. obowiązuje utrzymany w mocy art. 170 ustawy o finansach publicznych określający maksymalną relację długu jednostki do jej dochodów na poziomie 60 proc. Projekt przewiduje dodanie w obowiązującej ustawie o finansach publicznych art. 245a zwierającego analogiczny limit, o charakterze bezterminowym. Na temat tego limitu milczy jednak projekt ustawy okołobudżetowej dotyczącej roku 2013.

Projekt przewiduje też doprecyzowanie zasad stosowania limitów długu JST dla nowo utworzonych JST

Wyłączenia z limitów długu i deficytu Projektowane regulacje przewidują zmiany wyłączeń z limitów zadłużenia określonych w art. 243 ustawy o finansach publicznych. Ponadto analogiczne zasady dotyczyć mają wyłączeń z limitu relacji długu JST do jej dochodów (projektowany art. 245a – o którym nie wspomina jednak projekt ustawy okołobudżetowej dotyczącej roku 2013). Wyłączenia – podobnie jak dziś – obejmują zobowiązania (w zakresie art. 243 – wynikające z nich rozchody i wydatki) z tytułu pożyczek, kredytów, papierów wartościowych, zaciągnięte celem realizacji programu lub projektu realizowanego z udziałem środków z UE lub EFTA. Obecnie jednak wyłączenie z limitów dotyczy zarówno zobowiązań na sfinansowanie wkładu własnego, jak i wydatków podlegających refundacji. Projekt zakłada utrzymanie tylko drugiego wyjątku. Należy jednak podkreślić zaznaczyć, że przepisy przejściowe przewidują wyłączenia z limitów także do części projektu, programu lub zadania niepodlegających refundacji. Druga kategoria „uprzywilejowanych” zobowiązań, jak i wynikających z nich wydatków to zobowiązania z tytułu pożyczek, kredytów, papierów wartościowych, zaciągnięte celem spłaty przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego zobowiązań samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, przekształconych na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Dotyczące ich wyłączenia z limitów mają charakter czasowy, ale za to szerszy zakres, ponieważ obejmują również nowy mechanizm ograniczania Uwzględniając jej projekt, można w pewnym uproszczeniu przyjąć, że zwolnienia związane z tą kategorią zobowiązań będą obowiązywać:

• w zakresie limitu relacji długu JST do dochodów (art. 170 „starej ustawy o finansach publicznych”) – w roku 2013, chodzi o zobowiązania przejęte przez JST,
• w zakresie obecnego art. 169 „starej” ustawy o finansach publicznych – w 2013 r. (chodzi o spłaty kredytów, pożyczek, wykup papierów – zobowiązań zaciągniętych na spłatę przejętych długów ZOZ-ów)
• w zakresie art. 242 ustawy o finansach publicznych (wymogu zrównoważenia dochodów i wydatków bieżących budżetu JST) – w latach 2013-2015, przy ustalaniu określonej tam relacji JST ma wyłączać wydatki bieżące ponoszone na spłatę przejętych zobowiązań tego rodzaju ZPZ-u, w wysokości w jakiej nie podlegają sfinansowaniu dotacją z budżetu państwa (dotacja ma być „neutralna” dla tego limitu),
• na analogicznych zasadach (również przy neutralności dotacji), ale w okresie 2014-2018 wydatki te będą wyłączane z limitu spłaty zobowiązań, określonego w ustawie o finansach publicznych,
• natomiast jeśli chodzi o zobowiązania (z tytułu kredytów, pożyczek, papierów wartościowych) zaciągnięte przez JST na spłatę zobowiązań przejętych po ZOZ-ach, ich spłata będzie wyłączona z określonych ustawą o finansach publicznych limitów spłat w latach 2014-2018. Projekt nie mówi w tym przypadku o dotacjach na ich spłatę, natomiast jednoznacznie wskazuje, że ulga ta nie obejmuje odsetek od tych zobowiązań,
• projekt ustawy okołobudżetowej dla roku 2013 nie odnosi się do limitu deficytu obliczanego dla całego podsektora samorządowego, przewidzianego marcowym projektem nowelizacji ufp. Należy jednak zauważyć, że z mechanizmu tego miały być wyłączone wydatki na zobowiązania ZOZ-ów – do roku 2014.

Ponadto projekt ustawy okołobudżetowej dla roku 2013 przewiduje dodanie w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych5 nowego art. 121a. Według tej regulacji przy ustalaniu limitu łącznej kwoty spłat i wykupu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego określonego w ustawie o finansach publicznych nie uwzględnia się kwot z tytułu wykupu, obligacji nominowanych w walutach obcych na zagranicznych rynkach kapitałowych, wyemitowanych przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych, tj. przed 1 stycznia 2010 r. wyłączenie to nie obejmuje odsetek od tych obligacji.

Nowe kategorie naruszeń dyscypliny finansów publicznych

Przekroczenie dopuszczalnego limitu deficytu JST oraz dopuszczalnej relacji kwoty długu lub spłaty zobowiązań JST ma być objęte odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jak się wydaje, celowe byłoby dookreślenie podmiotowych aspektów tej odpowiedzialności.Inne zmiany

Projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych przewiduje także liczne inne zmiany. Nowością ma być projektowane, na wzór regulacji dotyczący należności budżetu państwa – uprawnienie organu stanowiącego JST do wprowadzenia w drodze uchwały odstąpienia od dochodzenia lub egzekucji należności tej jednostki lub jej jednostek organizacyjnych o charakterze publicznoprawnym albo cywilnoprawnym, których kwota wraz z odsetkami nie przekracza 100 zł. Nastąpić ma również wprowadzenie, jako obligatoryjnej, elektronicznej formy przekazywania projektów i uchwał w sprawie budżetów, wieloletnich prognoz finansowych, jak i ich zmian do regionalnych izb obrachunkowych (zmiany w ustawach: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa).

Projekt przewiduje ponadto zmiany w ustawach: o systemie oświaty, prawo energetyczne oraz o zarządzaniu kryzysowym. Nowe warunki uruchamiania procedur ostrożnościowych, sanacyjnych i czasowego podwyższenia stawek VAT w związku z relacją PDP/PKB

Z problematyką długu JST wiąże się jeszcze inny projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych. Przewiduje się wprowadzenie dodatkowej ustawowej wielkości warunkującej uruchomienie procedur ostrożnościowych i sanacyjnych, jak i czasowego podwyższenia stawek VAT. Bez zmian pozostać ma metodologia obliczania długu publicznego, jak i PKB. Natomiast uruchomienie procedur ostrożnościowych i sanacyjnych dla przedziału relacji PDP/PKB powyżej 50 i poniżej 60 proc., jak stawek VAT przewidziany art. 146f ust. 2 i ust. 3 ustawy o podatku od towarów i usług uwarunkowane będzie przekroczeniem tychże wartości również przez dodatkowy wskaźnik długu publicznego do PKB uwzględniający średni kurs walut obcych z dni roboczych roku budżetowego, dla którego obliczana jest relacja, jak również wolne środki posiadane przez Ministra Finansów. Zmiana ta w założeniu ma przeciwdziałać atakom spekulacyjnym na walutę polską w ostatnich dniach roku budżetowego, w konsekwencji będzie warunkowała także ewentualne ograniczenia dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Kilka danych

Jak wynika z danych Ministerstwa Finansów, łączny wynik jednostek samorządu terytorialnego od 2008 r. jest deficytowy i wynosi: za 2008 r. 2,6 mld, za 2009 r. 13 mld, za 2010 r. 15 mld zł. Według wstępnych danych za 2011 r. deficyt ten może wynieść 10 mld zł. Należy przy tym podkreślić specyfikę planowania JST wyrażającą się bardzo istotnymi różnicami między wynikiem planowanym a wykonanym (chodzi oczywiście o sumy planowanych i wykonanych wyników budżetów). Rozbieżność między planem a wykonaniem w tym zakresie również miała charakter rosnący, dla przykładu w roku 2004 wynosiła ona tylko 116 mln zł, podczas, gdy w 2009 r. 10 mld, w 2010 r. 11 mld, w 2011 r. ok. 9 mld. Szybko przyrasta również ujemny wynik samorządowych osób prawnych. W roku 2007 wyniósł 280 mln, w 2008 r. wynik był nadwyżkowy w kwocie 270 mln, jednak w latach 2009 i 2010 zamknęły się deficytami w kwotach odpowiednio 400 mln i 1,2 mld zł.

Udział długu jednostek samorządu terytorialnego w relacji do produktu krajowego brutto za 2010 r. wyniósł 3,9 proc., wykazując tendencję rosnącą (np. za rok 2006 r. udział ten wynosił 2,4 proc.). Jakkolwiek udział ten może wydawać się mało znaczący, należy zauważyć, że tempo przyrostu długu JST jest znacznie szybsze niż całego państwowego długu publicznego.

Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego związane z projektami realizowanymi z udziałem środków z UE w zadłużeniu JST ogółem w ostatnich latach sytuuje się na relatywnie niewielkim poziomie, jakkolwiek gwałtownie zwiększył się on w latach 2009-2010. Wynosił on: dla roku 2005 – 5,5 proc.; 2006 – 10,1 proc., 2007 – 9,2 proc., 2008 – 7,1 proc.; 2009 – 6 proc., 2010 – 9 proc., 2011 (po 3 kwartałach) – 8,9 proc.

Przypis

1. Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.
2. Projekt opublikowany na stronie internetowej Ministerstwa Finansów.
3. Por. projekt z 18 września ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej, opublikowany na stronie internetowej Ministerstwa Finansów. Należy zauważyć, że niektóre z projektowanych regulacji nie są ograniczone w czasie obowiązywania jedynie do roku budżetowego 2013.
4. Por. projekt założeń z 4 września 2012 r. opublikowany na stronie internetowej Ministerstwa Finansów.
5. Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.