Temat numeru: Metody finansowania projektów PPP w Europie i na świecie1

Kredyt bankowy to podstawowy instrument finansowania rynku PPP; rynek kapitałowy stosowany jest na znaczącą skalę dopiero od ok. 10 lat2.

Kredyt bankowy

W literaturze poświęconej partnerstwu publiczno-prywatnemu często wskazuje się na znaczne podobieństwa finansowania projektów PPP do bankowej obsługi finansowej projektów typu project finance. Niewątpliwie pozyskane przy kredytowaniu project finance umiejętności znakomicie ułatwiają obsługę projektów PPP, o czym świadczy zresztą fakt, iż w ich finansowanie najbardziej zaangażowane są banki posiadające w swych portfelach duże wartościowo aktywa typu project finance i odrębne, wyspecjalizowane w tym przedmiocie wydziały. To, co upodabnia project finance do PPP to przede wszystkim właściwa obu rodzajom projektów cecha długoterminowego zobowiązania kontraktowego, jako podstawowego zabezpieczenia spłaty finansowania udzielonego przez bank. Jednak specyfika PPP jest na tyle odmienna, iż decyduje o konieczności wytworzenia odmiennego produktu kredytowego. Takie cechy charakterystyczne dla PPP, jak:

• współpraca sektora publicznego i prywatnego, w ramach której podmiot prywatny buduje, finansuje i eksploatuje infrastrukturę w celu świadczenia usług publicznych w zamian za wynagrodzenie (prawo do pobierania pożytków z przedsięwzięcia lub płatności od podmiotu publicznego),
• prywatyzacja procesu inwestycyjnego, eksploatacji, zarządzania projektem; poziom i jakość świadczonych usług publicznych pozostaje domeną odpowiedzialności władzy publicznej,
• realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym,
• optymalizacja alokacji ryzyk,
• uzyskanie dodatkowych korzyści z tytułu zastosowania formuły PPP(VfM).

decydują o odmiennym sposobie procedowania (analizy – w tym i ocena ryzyk i ich podziału na partnerów, negocjacje), strukturze organizacyjnej projektu, montażu finansowym, sposobie monitorowania. I tak np. w zwykłym projekcie rynkowym bank ocenia oczywiście popyt na produkty/usługi wytwarzane w wyniku realizacji projektu, ale badanie wiarygodności spłaty kredytu czy prawidłowości jego wykorzystania dotyczy przede wszystkim bezpośredniego kredytobiorcy. W projektach PPP badania te dotyczą obu partnerów. Niezwykle istotne z tego punktu widzenia są konkretne zapisy umowy zawieranej przez partnerów – publicznego i prywatnego. Dlatego też finansując przedsięwzięcie PPP, banki nie ograniczają się zazwyczaj do oceny „bankowalności” projektu (spełnienia wymogów pozwalających na udzielenie kredytu) po podpisaniu umowy PPP, ale biorą udział w projekcie już na wcześniejszym etapie przygotowywania warunków współpracy (podział ryzyk, ich wycena, struktury organizacyjne, formułowanie mechanizmu wynagrodzenia, ustalanie zabezpieczeń itp.) Ich funkcja doradcza jest zatem znacząco szersza niż przy obsłudze projektów typu project finance.

Niezależnie od działań związanych z funkcją udzielenia kredytu na przedsięwzięcia PPP, banki mogą pełnić inne funkcje z nim związane, takie jak: emitenta obligacji na rzecz projektu PPP czy też współinwestora projektu/udziałowca SPV3 utworzonego przez partnerów (model stosowany często we Francji w projektach PPP w sektorze szpitalnictwo) – występują wtedy w roli partnera prywatnego umowy o PPP.

W finansowanie PPP angażują się przede wszystkim duże banki, posiadające liczącą się praktykę obsługi dużych projektów inwestycyjnych, w tym typu project finance. Poniżej przedstawiono listę najbardziej zaangażowanych w finansowanie PPP banków:

Należy wspomnieć tu także o Międzynarodowych Instytucjach Finansowych(MFI) takich jak: EBI (Europejski Bank Inwestycyjny), EBRD (Europejski Bank Odbudowy i R Rozwoju) oraz Bank Światowy – aktywnie wspierające rozwój systemu finansowania PPP. Obok obsługi finansowej indywidualnych projektów PPP, Europejski Bank Inwestycyjny pełni też, nadaną mu przez Komisję Europejską, funkcję misyjną – wspierania rozwoju PPP w krajach Unii Europejskiej. W ramach tego, EBI nadzoruje Europejską Inicjatywę Jessica, podstawowy mechanizm UE finansowania zwrotnego rewitalizacji miast, w tym i inwestycji realizowanych w formule PPP. EBI był także inicjatorem i współzałożycielem( z rządami innych krajów Unii Europejskiej) Europejskiego Centrum Ekspertyzy PPP (European PPP Expertise Centre – EPEC), jednostki o charakterze centra kompetencji PPP.

Rynek kapitałowy

Posiłkowanie się instrumentami kapitałowymi (przede wszystkim obligacjami) dla finansowania projektów PPP występuje rzadziej niż kredytem bankowym; kredyt pozostaje nadal podstawowym źródłem finansowania przedsięwzięć realizowanych w tej formule.

Zakres wykorzystywania obligacji dla finansowania PPP jest silnie zróżnicowany – szerzej w krajach, których funkcjonuje silny sektor prywatnych funduszy emerytalnych, dysponujący znaczącym, długoterminowym kapitałem (równoważącym długoterminowe zobowiązania z tytułu finansowania projektów PPP).

Kapitałowe źródło finansowania PPP najszerzej wykorzystywane jest w Wielkiej Brytanii i A Australii. W mniejszym stopniu w USA, Kanadzie, a w E Europie przede wszystkim w Holandii oraz incydentalnie we Francji, w Niemczech i Hiszpanii4. O niskim poziomie zaangażowania rynku kapitałowego w finansowanie przedsięwzięć PPP decyduje nie tylko brak odpowiedniego ustroju funduszy emerytalnych, ale wiele innych czynników, takich jak: brak odpowiednio wykształconego i wyposażonego rynku kapitałowego, silny sektor bankowy, duży popyt na klasyczne produkty bankowe, brak wiedzy i umiejętności w zakresie PPP.

Historycznie patrząc, nabywcami obligacji finansujących projekty PPP były fundusze emerytalne oraz instytucje ubezpieczeniowe. Od 2008 r. jednak to właśnie banki stały się podstawowym ich nabywcą, co niewątpliwie jest związane ze strategią zarządzania ryzykiem w okresie kryzysu gospodarczego5.

Sposób dochodzenia do ustalenia rentowności obligacji opiera się na tych samych zasadach, co ustalanie kosztów kredytu i to banki często są instytucjami przygotowującymi ich emisję.

Kryzys gospodarczy – zmiany na rynku finansowania projektów PPP

Datowany od połowy 2007 r. kryzys finansowy radykalnie pogorszył dostęp do kapitału, w tym i projektom PPP. Jednak statystki pokazują, że negatywne skutki kryzysu były mniejsze właśnie na rynku PPP. W pierwszej połowie 2009 r. wartość zrealizowanych w E Europie projektów typu project finance spadła ok. 60 proc. (w stosunku do końca roku 2008). W tym samym okresie spadek na rynku projektów PPP wynosił 30 proc.6 Co więcej, już w następnym roku nastąpił wyraźny ich wzrost – o 35 proc.7 Trwałym skutkiem kryzysu pozostała jednak znacznie zwiększona prowizja pobierana za dostęp do kapitału (wzrost kosztów pozyskania i obsługi kredytów, wzrost rentowności obligacji).

Kształtowanie się rynku projektów PPP na świecie oraz wysokości marży uzyskiwanej za dostęp do kapitału w latach 2004-2010 przedstawiają poniższe wykresy.

Poprawy sytuacji w zakresie dostępu projektów PPP do kapitału szuka się przede wszystkim po stronie zmniejszania kosztów przygotowania projektu finansowania oraz zmniejszania poziomu ryzyka politycznego i finansowego, przy czym w znacznej mierze w działaniach interwencyjnych państwa w tym zakresie. Kilka krajów (np. USA, Wielka Brytania) uruchomiło już takie działania.

Możliwości i bariery finansowania projektów PPP w Polsce Modelowo rzecz ujmując, źródeł finansowania projektów PPP w Polsce należy upatrywać przede wszystkim na rynku bankowym, w formie kredytów. Rynek kapitałowy nie dysponuje odpowiednio dużym, długookresowym kapitałem i brak jest przesłanek wskazujących na to, by względnie szybko mógłby on zostać na nim zgromadzony – brak jest prywatnych funduszy emerytalnych, a tempo gromadzenia oszczędności w istniejących OFE zostało ostatnimi zmianami tego systemu silnie przyhamowane.

Sprawność działania polskiego systemu bankowego – w zakresie klasycznych produktów bankowych – oceniana jest pozytywnie, a jego potencjał kredytowy wydaje się znacznie przekraczać zidentyfikowane potrzeby kredytowe planowanych i realizowanych projektów PPP. Do banków działających na rynku polskim i przejawiających aktywne zainteresowanie kredytowaniem PPP należą (w kolejności alfabetycznej): Banca Infrastrutture Innovazione e Sviluppo (BIIS), Espirito Santo, La Caixa, ING SA, NORD/LB: Norddeutsche Landesbank – BLZ, DnB NORD, Crédit Agricole, Bank Gospodarstwa Krajowego, PKO BP, BZ WBK, Nordea, PEKAO S.A., Société Générale, WestLB Bank Polska (Polski Bank Przedsiębiorczości S.A.). Dodać należy do nich Europejski Bank Odbudowy i R Rozwoju kredytodawcę projektu parkingu we Wrocławiu – kredyt 31mln, 80 proc. wartości projektu. Poza EBOR, najbardziej aktywne to: PKO BP, Nordea, BGK, DnB NORD, Credit Agricole oraz włoski BIIS, hiszpański La Caixa oraz Espirito Santo. Aktywność pozostałych ma bardziej charakter deklaracji, niż praktyki działania.

Jak się wydaje, wskazać można dwie podstawowe bariery finansowania projektów PPP w Polsce: wspólną dla wszystkich projektów inwestycyjnych w E Europie oraz drugą – związaną ze specyfiką uwarunkowań Polski. Pierwsza ma ścisły związek z obecnym kryzysem finansowym czy szerzej, gospodarczym. Jak pokazano wyżej, konsekwencją kryzysu jest wzrost kosztów pozyskania kapitału i mniejsza skłonność banków do udzielania kredytów, w szczególności kredytów o dłuższym okresie spłaty – nieuniknione następstwo zmniejszenia się płynności w sektorze bankowym oraz utraty zaufania (mniejsza przewidywalność przyszłości, większy poziom ryzyka kredytowego). Druga bariera dotyczy zarówno szeroko pojętego potencjału umiejętności banków funkcjonujących na rynku jak i ich motywacji/gotowości do finansowania projektów PPP.

W opinii ekspertów rynku PPP oraz podmiotów tak publicznych, jak i prywatnych8 przeważająca większość banków w Polsce nie jest przygotowana – ani merytorycznie, ani organizacyjnie do skutecznego uczestnictwa w takich projektach, a ich specyfika nie jest przez nierespektowana. Nawet te najbardziej aktywne, jak np. PKO BP zazwyczaj odmawiają udziału we wcześniejszych etapach przygotowania samych projektów, czekając z decyzją kredytową na gotowy kształt umowy. Jeszcze bardziej powszechna jest zachowawcza postawa a priori odmawiająca udzielenia kredytu dla projektów, w których po stronie publicznej nie znajduje się pełne ryzyko popytu. Trzeba przy tym jednak wyraźnie podkreślić, iż nie wynika to jedynie z braku znajomości specyfiki PPP, ale także ze słabych motywacji do wchodzenia w trudne merytorycznie, kosztowne w przygotowaniu kredyty – popyt na kredyty bankowe jest na tyle duży, iż te same dochody można osiągnąć, kredytując inne, łatwiejsze i mniej eksponowane na długookresowe ryzyko kredytowe niż PPP przedsięwzięcia. Banki zagraniczne (lub ich córki spółki) są lepiej wyposażone w niezbędną do finansowania PPP wiedzę, bardziej otwarte na specyfikę potrzeb PPP i prawdopodobnie to one będą szybciej tworzyć portfel kredytów udzielanych na ten cel.

PRZYPISY:

1. W niniejszym artykule wykorzystano fragmenty opracowania Raport z analizy danych zastanych (I. Herbst, A. Jadoch-Sepioło), jednego z pięciu zadań zrealizowanych w okresie2011/2012 w ramach projektu „Analiza potencjału podmiotów publicznych i przedsiębiorstw do realizacji partnerstwa publiczno-prywatnego”, zrealizowanego na zamówienie PARP przez konsorcjum GFK Polonia, Fundację Centrum PPP, PKPP Lewiatan oraz Pracownię Badawczą Monitor.
2. Capital markets in PPP financing, European PPP Expertise Centre. Marzec 2010.
3. Special Purpose Vehicle – spółka specjalnego przeznaczenia, spółka celowa – powoływana jako niezależny podmiot w celu realizacji konkretnego przedsięwzięcia biznesowego.
4. Capital markets in PPP financing, European PPP Expertise Centre. Marzec 2010.
5. Popularne są szczególnie obligacje typu monoline, wyposażone w gwarancje władzy publicznej. Capital markets in PPP financing, European PPP Expertise Centre. Marzec 2010.
6. Dr Goetz von Thadden, the Financial Crisis and the PPP Market. European PPP Expertise Centre (EPEC) grudzień 2009 r.
7. Dealogic ProjectWare, za PPPs in the aftermath of the financial crisis – a global overview – prezentacja PWC, marzec 2011 r.
8. Brak jest badań dotyczących gotowości banków do kredytowania PPP lub choćby informacji medialnych. Przytoczona tu opinia jest wnioskiem wynikającym z praktyki kilkuletniej, szerokiej współpracy z uczestnikami sektora PPP w Polsce, w tym także z bankami.