Samorząd: Kiedy ruszy w Polsce PPP?

Renata Siwiec

Polskie PPP ma za sobą okres raczej wyłaniania się niż rozwoju. Przed rokiem 2005 nie było regulacji ustawowych dla PPP, wyjątkiem były zapisy dotyczące trybu koncesji w PZP, a projekty realizowano, wykorzystując inne przepisy prawa, np. ustawę o gospodarce komunalnej czy opłatnych autostradach oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Od 2005 r. zaczęła funkcjonować ustawa z 28 lipca 2005 r. o PPP, ale w okresie jej obowiązywania nie został zawarty żaden kontrakt. Co gorsza, trudnościom i porażkom przy próbach jej stosowania towarzyszyła negatywna opinia w postaci anegdotycznie dodawanego do akronimu bazowego, czwartego P – reprezentującego policję lub prokuraturę.

Co hamowało rozwój?

Nowa ustawa, która weszła w życie w 2009 r. wraz z ustawą koncesyjną, ułatwiając stosowanie formuły (m.in. zniesienie obligatoryjności analiz przedrealizacyjnych), rozpoczyna fazę budowania rynku PPP, wzrostu umiejętności przygotowywania projektów oraz tworzenia masy krytycznej zrealizowanych projektów w różnych sektorach gospodarki. W latach 2009-2017 przeprowadzono 382 unikalne postępowania (z powodu powtórzeń ogólna liczba postępowań w tym okresie przekroczyła 500) o łącznej wartości 16,12 mld zł, niestety ich rezultatem było niecałe 120 efektywnych umów. Prowadzone w tym okresie analizy wskazywały na kilka czynników wpływających na powolny w stosunku do faktycznego potencjału rozwój rynku PPP. Przede wszystkim wpływ hamujący w tym okresie miały łatwo dostępne, w większości bezzwrotne, środki UE na inwestycje. W tym kontekście projekty partnerskie, jako trudniejsze i wymagające nowych kwalifikacji, a także w miejsce dotacji, długookresowych zobowiązań finansowych nie były dla strony publicznej atrakcyjne.

Drugim równie ważnym czynnikiem hamującym jest, charakterystyczny dla naszego kraju, niski kapitał społeczny, brak zaufania do instytucji, procedur i możliwości partnerskiej współpracy między sektorami. W takiej przestrzeni społecznej kontrakt jest postrzegany jako gra o sumie zerowej, gdzie satysfakcja jednej strony wiąże się z „przegraną” drugiej. Jednocześnie – jeśli pamiętamy, że przedmiotem umowy PPP jest budżet nie tyle samej inwestycji, co przede wszystkim jej kilkudziesięcioletniego funkcjonowania – w tabelach budżetowych pojawiają się kwoty, które łatwo rozpalają wyobraźnię. Takie doświadczenia skutecznie odstraszały lokalnych samorządowców przed wchodzeniem w projekty PPP nawet tam, gdzie korzyści z podziału ryzyk były ewidentne.

Nowa faza

Ostatnie kilkanaście miesięcy to dla rynku PPP, jak się wydaje, nowa faza rozwoju, i to z wielu powodów.

Znowelizowana ustawa o PPP, która weszła w życie 19 września 2018 r. usunęła większość barier formalnych wskazywanych przez wszystkich uczestników procesu – stronę publiczną, prywatną. Istotne zmiany prawne to m.in.:

• umożliwienie realizacji PPP na bazie istniejącej spółki podmiotu publicznego (dotychczas niezbędne było powołanie nowej);
• możliwość podpisania umowy PPP przez spółkę celową, która nie uczestniczyła w postępowaniu;
• możliwość udzielenia dotacji na inwestycje także w ramach umów partnerstwa publiczno- -prywatnego.

W zakresie środowiska instytucjonalnego i operacyjnego rynku PPP kluczowe zapisy nowelizacji to przede wszystkim:

• utworzenie na szczeblu krajowym w MIiR jednostki będącej centrum wsparcia rozwoju PPP w zakresie: budowania kompetencji, monitorowania rynku, wspierania inwestycji, opracowywania wzorcowej dokumentacji realizacji projektów informacyjno-promocyjnych czy wsparcia inicjatywy pakietowania projektów);
• wprowadzenie obligatoryjnej oceny efektywności realizacji przedsięwzięcia poprzez ocenę równoważnych projektów w formule PPP i tradycyjnej z uwzględnieniem takiego samego okresu eksploatacji, technologii itp.;
• na potrzeby strony publicznej wprowadzono także możliwość wystąpienia do MIiR z wnioskiem o opinię na temat zasadności realizacji przedsięwzięcia, co z punktu np. JST jest niezwykle istotne w kontekście ograniczenia ryzyka tak ekonomicznego, jak i politycznego.

Zmiany w systemie prawno-instytucjonalnym to jednak nie wszystko – opracowana równolegle ...