Rynek Finansowania Nieruchomości: Program pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych ludzi Mieszkanie dla Młodych

Sebastian Ratajczyk
Współpracownik ALTERUM Ośrodka Badań i Analiz Systemu Finansowego,
doktorant Kolegium Nauk o Przedsiębiorstwie Szkoły Głównej Handlowej.

Zatem ustawa wyklucza kredyty na zakup mieszkania i wyposażenia) w kwocie stanowiącej co najmniej 50 proc. ceny zakupu mieszkania i na okres co najmniej 15 lat⁷ z państwowym dofinansowaniem wkładu własnego, którego przyznanie i wysokość zależna jest od powierzchni użytkowej mieszkania, średniego wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych, obowiązującego w gminie, na terenie której położone jest mieszkanie⁸ oraz liczby posiadanych dzieci⁹.

Drugą grupą adresatów określoną w rozdziale czwartym ustawy MdM mogącą uzyskać wsparcie finansowe, jednakże na innych zasadach, są osoby fizyczne, które do końca roku kalendarzowego, w którym wydano pozwolenie na budowę lokalu mieszkalnego, albo domu jednorodzinnego, nie ukończyły 36 lat¹⁰, spełniły warunki wymienione m.in. w art. 20 ustawy MdM i które po dniu 1 stycznia 2014 r. poniosły wydatki w związku z budową pierwszego własnego mieszkania (a także nadbudową lub rozbudową budynku na cele mieszkalne lub przebudową (przystosowaniem) budynku niemieszkalnego, jego części lub pomieszczenia niemieszkalnego na cele mieszkalne¹¹). Wsparcie finansowe polega w tym przypadku na zwrocie części podatku VAT¹² związanego z zakupem materiałów budowlanych¹³ na wniosek osoby zainteresowanej przez urząd skarbowy^14,15. Różnica w formie wsparcia sprawia, że dokonuje się ono tutaj bez pośredniego zaangażowania systemu bankowego, jak to ma miejsce w przypadku nabycia pierwszego mieszkania opisanego na wstępie. Inna jest także sytuacja beneficjenta, który najpierw musi wydatkować środki, żeby dopiero później otrzymać ich zwrot.

Program Mieszkanie dla Młodych ma stanowić element kontynuacji polityki mieszkaniowej prowadzonej przez państwo określonej w ramach Strategii długofalowego rozwoju sektora mieszkaniowego na lata 2005-2025 oraz przyjętego w roku 2010 dokumentu „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 r.”¹⁶. Jego bezpośrednim poprzednikiem był program Rodzina na Swoim (RnS) realizowany w okresie od 2007 do końca 2012 roku. Program MdM natomiast funkcjonuje od 1 stycznia 2014 r. Oznacza to zatem roczną przerwę w funkcjonowaniu instrumentu bezpośredniego wsparcia rynku mieszkaniowego. Przerwa ta nie może zostać wyjaśniona czynnikami związanymi z czasem trwania procesu legislacyjnego, gdyż o wygaszeniu programu RnS wiedziano przed 15 lipca 2011 r., gdy uchwalona została nowelizacja ustawy RnS dodająca art. 12a o udzielaniu kredytów preferencyjnych na podstawie wniosków o kredyt preferencyjny złożonych do dnia 31 grudnia 2012 r. Jest to zatem widoczna oznaka słabości procesu konkretyzacji zadań i ich realizacji w ramach przyjętych założeń w wymienionych dokumentach strategicznych. Słabości w zakresie braku spójności długofalowej polityki wspierania budownictwa mieszkaniowego dostrzeżone zostały także przez Najwyższą Izbę Kontroli, która opublikowała krytyczny raport z przeprowadzonej kontroli¹⁷.

Do dnia 10 czerwca 2014 r. jedenaście banków komercyjnych podpisało umowy w sprawie stosowania finansowego wsparcia w ramach programu MdM.

Ewentualne skutki ustawy warto porównać z założonymi celami. Daje to także szansę na określenie, których skutków ustawodawca jest świadomy, a których nie. Celu, w jakim powstała ustawa MdM i znanych ustawodawcy skutków należy szukać w projekcie jej założeń, uzasadnieniu i ocenie skutków regulacji do projektu ustawy MdM, a także dokumentach, z którymi ustawa ta koresponduje.

1. Próba zidentyfikowania korzyści

Zgodnie ze Strategią długofalowego rozwoju sektora mieszkaniowego na lata 2005-2025, jednym z celów polityki mieszkaniowej jest promocja inwestycji we własne mieszkanie, w szczególności pierwsze¹⁸. Program MdM ten cel realizuje i w tym sensie można uznać to za korzyść. W wymiarze społecznym pomaga on bowiem w zaspokojeniu jednej z najbardziej elementarnych potrzeb społecznych¹⁹ i służy poprawie sytuacji bytowej.

Uwarunkowania mieszkaniowe wpływają także na liczbę urodzeń dzieci i w tym sensie wpływają na demografię kraju²⁰. Istnieje bowiem korelacja między liczbą nowych mieszkań a liczbą urodzeń²¹. Program MdM oddziałuje więc pozytywnie na sytuację demograficzną, ponieważ zwiększa efektywny popyt na pierwotnym rynku mieszkaniowym, na który powinna odpowiedzieć strona podażowa, a to znowu powinno przełożyć się na liczbę rodzonych dzieci. Ponadto, zaimplementowana w ustawie MdM formuła przydzielająca największe wsparcie finansowe modelowi rodziny 2+3 także promuje wielodzietność, co może ostatecznie prowadzić do poprawy współczynnika dzietności²².

MdM może także pozytywnie wpływać na przeciwdziałanie wykluczeniu finansowemu związanemu z brakiem dostępu do kredytu hipotecznego, na który narażeni mogą zostać młodzi ludzie o niższych dochodach. Sytuacja taka w szczególności może mieć miejsce w związku z obowiązywaniem rekomendacji S, która począwszy od 01.01.2014 r. wprowadziła wymóg minimum 5 proc. wkładu własnego, a docelowo od 2017 r. wymóg ten będzie wynosić 20 proc.²³. Zdolność kredytowa beneficjentów w ramach programu MdM poprawi się, a wysokość ich miesięcznej raty będzie niższa²⁴.

Wydaje się także, że względna korzyść beneficjenta w programie MdM jest wyższa niż w RnS. Dofinansowanie wkładu własnego sprawia bowiem, że kapitał ten pracuje od dnia jego udzielenia, obniżając koszty obsługi zobowiązania przez cały okres jego spłaty, a także może (choć tylko w ograniczony sposób i nie w każdym banku ze względu na zróżnicowanie stosowania widełek dotyczących wysokości wkładu własnego) pozytywnie wpłynąć na uzyskane przez beneficjenta warunki kredytowe. Tabela 1 przedstawia wyniki symulacji wartości zaktualizowanej (PV) korzyści beneficjenta przy zakupie mieszkania w ramach programów RnS i MdM. Przy przyjętych założeniach (w szczególności 10 proc. dofinansowania wkładu własnego w przypadku programu MdM) program MdM jest korzystniejszy (patrz tabela 1, wyniki pogrubione) dla beneficjenta przy wartościach stopy WIBOR do 4 proc. Jednakże począwszy od wartości WIBOR 5 proc. i więcej, korzystniejszy (patrz tabela 1 wyniki pogrubione) był program RnS. Natomiast zmieniając założenie dotyczące wysokości dofinansowania wkładu własnego z 10 na 15 proc., program MdM jest korzystniejszy we wszystkich (analizowanych w tabeli) przypadkach. Ostatni wniosek jest szczególnie istotny, gdyż w OSR do projektu ustawy MdM zakłada się, że z dofinansowania wkładu własnego w wysokości 15 proc. skorzysta 50 proc. beneficjentów programu MdM²⁵.

W wymiarze makroekonomicznym istotnym faktem jest to, że program MdM w przeciwieństwie do RnS wspiera tylko budownictwo na rynku pierwotnym³⁰. Może to prowadzić, jak już wspomniano, do powstania relatywnie większego efektywnego popytu na rynku pierwotnym^31,32, a zatem też ożywienia w branży budo- wlanej, w której skupionych jest 13 proc. przedsiębiorstw, 10 proc. zatrudnionych i która generuje 5-7 proc. PKB33, ale też w branżach powiązanych np. materiałów budowlanych, wykończeniowej, meblowej, AGD, RTV itp., tworząc efekt mnożnikowy³⁴. Z punktu widzenia państwa zaś wspomniane ożywienie może prowadzić do większych wpływów m.in. z tytułu podatku VAT, a zatem poprawy stanu finansów państwa.

Dokładniejsza analiza prognozowanych efektów programu MdM prowadzi jednakże do wniosku, że mimo wymienionych korzyści, jego charakter jest raczej sygnalizacyjny niż rozwiązujący istniejące problemy.

Potrzeby mieszkaniowe, według najprostszego szacunku będącego różnicą między liczbą gospodarstw domowych (13,567 mln³⁵) a liczbą mieszkań zamieszkanych³⁶ (12,525 mln37) na rok 2011 wyniosły 1,042 mln mieszkań, z tego 53 proc. w miastach (uwzględniając wszystkie mieszkania niezamieszkane i pomijając kwestie jakościowe, deficyt wyniósłby zaledwie 72 tys. – dodatkowe uwagi patrz przypis)³⁸. Na jedno gospodarstwo domowe przypadało zatem 0,92 mieszkania zamieszkiwanego (w 2002 roku 0,8839). Program MdM natomiast, jak się prognozuje, w całym 5-letnim okresie jego funkcjonowania i przy danych ograniczeniach budżetowych, zapewni wsparcie tylko dla około 115 tys. beneficjentów⁴⁰, podczas gdy potencjalna ich liczba wynosi około 182,5 tys.⁴¹. Wynika z tego, że już w ocenie skutków regulacji ustawy MdM przewiduje się powstanie nawisu popytowego⁴² i 37 proc. potencjalnie uprawnionych wnioskodawców nie otrzyma wsparcia przy ustalonych limitach wydatków na MdM, a zatem charakter wsparcia (i co za tym idzie, korzyści) należy uznać za ograniczony.

2. Oczekiwane koszty regulacji

Maksymalny limit środków publicznych przeznaczonych na realizację programu MdM i czas jego działania określony został bezpośrednio w ustawie⁴³. Z założenia jest to program na okres pięciu lat. W roku 2014 na jego realizację przeznaczonych zostanie 600 mln zł. Kwota ta systematycznie w każdym roku rośnie, osiągając w 2018 r. – 762 mln zł. Koszt przypadający średnio na jedną nieruchomość w ramach programu MdM to 28,06 tys. zł⁴⁴ (w programie RnS 39,54 tys. zł⁴⁵).

Dodatkowe koszty związane z programem MdM powstaną w związku z obciążeniem instytucji kredytujących (banków biorących udział w programie MdM) dodatkowymi obowiązkami administracyjnymi, jak weryfikacja dokumentów wnioskodawców pod kątem kwalifikacji do programu, przekazywanie dokumentów do BGK czy też wnioskowanie do BGK o przekazanie środków z tytułu dofinansowań wkładu własnego. Mimo braku danych do oszacowania wielkości kosztów związanych z tymi czynnościami wydaje się, że ich charakter – w przeważającej mierze jednorazowy – nie powinien być szczególnie obciążający dla instytucji kredytujących. Zaznaczyć przy tym jednak należy, że patrząc na liczbę dodatkowych czynności, niezbędnych przy realizacji programu MdM, to właśnie instytucje kredytujące spośród podmiotów zaangażowanych w działanie programu zostały prawdopodobnie obciążone najbardziej.

Bank Gospodarstwa Krajowego, jako operator Funduszu Dopłat i instytucja formalnie przyznająca wsparcie finansowe⁴⁶, także otrzymał nowe obowiązki administracyjne generujące pewne koszty. Jednakże poza kosztami stworzenia systemu informatycznego, które prawdopodobnie były wysokie, koszty związane z obsługą bieżącą programu MdM, w porównaniu do kosztów takiej obsługi ponoszonych przez instytucje kredytujące, są raczej niewielkie, gdyż liczba i zakres dodatkowych czynności są relatywnie małe.

3. Ryzyko regulacyjne

Związane z programem MdM ryzyko regulacyjne, jak wspomniano we wstępie, rozpatrywać można z perspektywy ewentualnych (prawdopodobnych) skutków (i odchyleń od nich) ustawy MdM w porównaniu do założonych celów, które powinna realizować.

Według projektu założeń projektu ustawy MdM, program MdM wpisywać się ma w cel wprowadzania efektywnych form podaży mieszkań dostępnych cenowo w segmencie mieszkań na wynajem oraz budownictwie własnościowym⁴⁷ wyznaczony przez „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 r.”. Istotne są dwa aspekty tak sformułowanego celu: efektywna forma podaży i mieszkania dostępne cenowo. Mimo braku skonkretyzowania tego celu w postaci np. zaplanowanej liczby nowo oddanych mieszkań i maksymalnej ceny za m2, warto zastanowić się, czy ten cel, okreś...