Rynek finansowania nieruchomości: Założenia polityki mieszkaniowej państwa

WSTĘP

Piękne, głęboko humanistyczne przesłanie zawarte w art. 75 Konstytucji RP jest ignorowane przez wszystkie kolejne ekipy rządzące, niezależnie od ich politycznej orientacji. W praktyce od początku okresu transformacji przyjęto, iż mieszkanie jest przede wszystkim towarem, a jego dostępność powinna być uzależniona od możliwości finansowych obywateli, którzy mają pokrywać koszty budowy i utrzymania mieszkania

Państwo wycofało się ze wspomagania sektora mieszkaniowego. W 1992 r. udział wydatków budżetu państwa na mieszkalnictwo wynosił 6,1 proc., a w 2008 r. 0,4 proc.

Ograniczono lub zlikwidowano preferencyjne kredyty mieszkaniowe; źródłem finansowania mieszkalnictwa stały się środki własne ludności i kredyty komercyjne. W efekcie poprawa warunków mieszkaniowych ograniczona została do najzamożniejszych grup społeczeństwa.

Sytuację tę dostrzegł, alarmowany wielokrotnie przez organizacje społeczne związane z mieszkalnictwem Sejm RP, podejmując w dniu 19.02.2010 r. rezolucję w sprawie Rozwoju

Budownictwa Mieszkaniowego na lata 2010-2020, podzielając stanowisko Najwyższej Izby Kontroli, że „poprawa sytuacji mieszkaniowej nie jest możliwa bez wdrożenia kompleksowej polityki mieszkaniowej” i zobowiązując Rząd RP do przygotowania właściwego programu i przedstawienia go Sejmowi w terminie do 30.06.2010 r.

Program taki pt. „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku” został skierowany przez Rząd do Sejmu z datą 14 grudnia 2010 r. i przyjęty na początku 2011 r.

Treść Rezolucji Sejmu RP, aczkolwiek jest wyrazem postępu, nie uwzględnia w pełni postulatów, jakie formułowane są od wielu lat przez organizacje pozarządowe zajmujące się mieszkalnictwem. Uczestnicy XX Jubileuszowej Konferencji Spalskiej zorganizowanej w 2009 r. przez PZiTB Oddział Warszawski i Polskie Towarzystwo Mieszkaniowe, po szczegółowej analizie dorobku dotychczasowych spotkań, jak też opracowań wykonywanych przez inne środowiska i zespoły specjalistów, wyrazili przekonanie, iż przełamanie impasu w rozwiązywaniu problematyki mieszkaniowej w Polsce wymaga woli politycznej i konsekwentnych decyzji politycznych, powiązanych ze strategicznymi kierunkami rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, wyrastających ponad podziały polityczne i omijających rafy powodowane kadencyjnością władz ustawodawczych i wykonawczych. Zespół powołany przez uczestników Konferencji Spalskiej rozważał, czy zająć się przygotowaniem „założeń” do projektu takiej Ustawy, czy też przygotowywać konkretny, ubrany we właściwą formę legislacyjną projekt.

Przeważył argument, że powinny to być „założenia”, a głównie:

• stwierdzenie, iż organizacja pozarządowa nie powinna zastępować przygotowanych do tego i dysponujących odpowiednim zapleczem legislacyjnym agend rządowych
• przekonanie, iż „założenia” z natury rzeczy są formą bardziej elastyczną, pozwalającą na dalsze uzgodnienia i dyskusje przed podjęciem ostatecznych decyzji.

Zaletą takiego rozwiązania jest również możliwość pozostawienia pewnego dystansu czasowego na weryfikację stanu potrzeb i pełną diagnozę stanu mieszkalnictwa w Polsce; oznacza to, iż w toku dyskusji nad założeniami i później kształtem rozwiązań ustawowych potwierdzone zostaną potrzeby mieszkaniowe różnych grup społecznych i ich zróżnicowanie przestrzenne. Autorzy założeń zakładają, iż określone w dalszej części dokumentu wielkości w sposób prawidłowy charakteryzują sytuację mieszkaniową w Polsce. Nie mniej wobec trwającego wiele lat oporu środowisk politycznych, dopuszczają potrzebę weryfikacji podstawowych danych – powinna ona być wykonana przez ośrodki naukowe przy współudziale organizacji pozarządowych w możliwie jak najkrótszym terminie

I. SYTUACJA MIESZKANIOWA SPOŁECZEŃSTWA POLSKIEGO U SCHYŁKU I DEKADY XXI WIEKU

Porównując wskaźniki, charakteryzujące warunki mieszkaniowe w Polsce i innych krajach europejskich, należy przede wszystkim mieć na uwadze różnice występujące w warunkach klimatycznych, modelu życia, modelu rodziny, poziomu dochodów. Poziom wskaźników oceny warunków mieszkaniowych w Polsce w analizowanym okresie ulegał systematycznej poprawie.

Analizując rozwój budownictwa mieszkaniowego w latach 1999-2009, można stwierdzić, że nastąpił w tym okresie jego dosyć dynamiczny wzrost, ale także zaszły istotne zmiany w jego strukturze inwestorskiej. Z uwagi na zmieniające się w tym okresie uwarunkowania rozwoju tego budownictwa, związane z sytuacją gospodarczą oraz polityką mieszkaniową państwa, wyodrębnione tu zostały dwa podokresy obejmujące lata 1999-2004 i 2005-2009. W całym tym okresie:

• oddano do użytku 1 milion 333,5 tysięcy mieszkań (z czego 645,1 tys. w latach 1999-2004 i 688,4 tys. w latach 2005-2009)
• wydanych zostało 1 milion 749,5 tys. pozwoleń na budowę nowych mieszkań
• rozpoczęto budowę 1 miliona 382 tysięcy mieszkań (z tego 636,5 tys. w latach 1999-2004 i 746,5 tysiąca w latach 2005-2009)
• w budowie było w całym okresie ponad 600 tysięcy mieszkań.

Istotną rolę w takim dynamicznym rozwoju budownictwa mieszkaniowego na początku omawianego okresu odgrywały jeszcze ulgi budowlane, które przestały funkcjonować w 2004 roku. W późniejszym okresie były to kredyty bankowe wspierane przez państwo, jak np. w programie „Rodzina na Swoim”. Rozwojowi budownictwa mieszkaniowego w tym okresie towarzyszyły też istotne zmiany w strukturze inwestorskiej, wywołane m.in. zmianami zasad finansowania budowy mieszkania, a w tym ograniczenia wspierania budownictwa mieszkaniowego ze strony państwa i rozwój innych źródeł finansowania, a w szczególności kredytów hipotecznych. W efekcie główną rolę w rozwoju budownictwa mieszkaniowego zaczęli odgrywać inwestorzy indywidualni budujący mieszkania na własne potrzeby i deweloperzy budujący mieszkania na sprzedaż lub wynajem. W 1999 roku udział tych dwóch grup inwestorów w efektach budownictwa mieszkaniowego ogółem wyniósł łącznie 57,9 proc. – w tym 40,6 proc.przypadało na inwestorów indywidualnych. W roku 2004 udział tych dwóch grup inwestorów w efektach budownictwa mieszkaniowego wyniósł już 82,4 proc. – w tym 60 proc.to inwestorzy indywidualni. W ostatnim roku objętym tą analizą, czyli w 2009 r. aż 90,2 proc. oddanych do użytku mieszkań zostało zrealizowanych przez tych inwestorów. Budownictwo mieszkaniowe: komunalne, spółdzielcze, społeczne czynszowe, zakładowe służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niewysokich dochodach stanowiło tylko niespełna 10 proc.oddanych do użytku mieszkań. Sytuacja taka wymaga niewątpliwie podjęcia stosownych działań bezpośrednio przez państwo, w ramach jego polityki mieszkaniowej, a także przez samorządy lokalne (gminy) w ramach ich kompetencji i zadań własnych.

Co się tyczy polityki mieszkaniowej państwa w analizowanym okresie, to podejmowane były różne kolejne próby jej formułowania i modyfikacji. Żaden jednak program nie został kompleksowo (w pełni) wprowadzony w życie, a znaczna ich część w ogóle nie została uruchomiona. Aktualnie takim programem, który cieszy się zainteresowaniem osób, zwłaszcza młodych, szukających sposobu na rozwiązanie swojego problemu mieszkaniowego, jest program „Rodzina na Swoim”, który pozwala skorzystać z dopłat z budżetu państwa przy spłacie odsetek od kredytu zaciągniętego na pozyskanie własnego mieszkania (Ustawa z dnia 8 września 2006 roku o finansowym wsparciu rodzin w nabyciu własnego mieszkania, Dz. U. Nr 183, poz. 1354 z późn. zmianami). Zainteresowani muszą jednak dysponować odpowiednim wkładem własnym i zdolnością kredytową, a koszt m. kw. mieszkania, które miałoby być objęte dopłatami, nie może przekroczyć określonej kwoty zróżnicowanej regionalnie. Jest on poniekąd udoskonaloną wersją wcześniejszego, nieudanego i zaniechanego programu „Własny kąt”, ale bardziej dostępny. Program ten cieszy się dużym zainteresowaniem. W 2009 roku banki udzieliły blisko 31 tys. takich kredytów na łączną kwotę ponad 5,5 mld złotych. Spowodowało to przede wszystkim wzrost zainteresowania mieszkaniami oferowanymi przez deweloperów, którzy w związku z kryzysem gospodarczym, przekładającym się na rynek mieszkaniowy, zmuszeni są dostosować swoje oferty cenowe do warunków popytu, a więc uwzględniania limitów kosztów warunkujących otrzymanie dopłat do kredytów. Obecnie mówi się jednak o likwidacji tego programu (działanie ograniczone). Stoimy wciąż przed potrzebą sformułowania adekwatnej do istniejących potrzeb mieszkaniowych polityki mieszkaniowej państwa, konstrukcji odpowiednich, skutecznych instrumentów jej realizacji i, co ważne, konsekwencji we wdrażaniu tej polityki.

Rozmiary potrzeb mieszkaniowych oceniane są na poziomie od 1,5 mln do 2,7 mln mieszkań. Różnice wynikają zarówno z przyjmowanych założeń metodologicznych, jak i momentu przeprowadzania obliczeń. Sytuację zaciemnia istnienie na rynku nadwyżki mieszkań deweloperskich w wielkich miastach – są to jednak mieszkania dostępne wyłącznie dla 10-15 proc. najlepiej sytuowanych gospodarstw domowych. Kwestia wymaga niewątpliwie weryfikacji. Tym bardziej, iż wg szacunków GUNB aktualnie ok. 460 tys. mieszkań utraciło zdatność techniczną, a jeszcze więcej osiągnęło graniczne stany użytkowania. Dla uzasadnienia podjęcia niezbędnych działań można przyjąć jako wystarczający argument dolną granicę potrzeb, sytuując ją na poziomie 1,5-1,8 mln mieszkań.

II. KONSEKWENCJE ZANIEDBAŃ W MIESZKALNICTWIE

1. We współczesnej Polsce, przedmiotem szczególnej uwagi polityki społecznej powinny być przeszkody blokujące możliwość prawidłowego i zrównoważonego rozwoju społeczeństwa. Do najważniejszych problemów społecznych należą w szczególności: ubożenie i narastające rozwarstwianie dochodów, bezrobocie, problemy patologii społecznej, ochrona zdrowia oraz kwestia mieszkalnictwa. Kwestia mieszkaniowa jest jednym z najbardziej istotnych problemów społecznych z jakimi mamy do czynienia na przestrzeni ostatnich dwóch dziesięcioleci. Żadna z rządzących dotychczas ekip nie przedstawiła całościowego planu pozwalającego na uregulowanie sytuacji. Taki stan rzeczy ma znaczące konsekwencje społeczne, kulturowe, a także ekonomiczne. Niezaspokajanie podstawowych potrzeb może doprowadzić do stanu napięcia psychicznego, stresu i frustracji.

2. Mieszkanie jest dobrem, które umożliwia zaspokojenie całego szeregu potrzeb zarówno tych pierwszego, jak i drugiego rzędu. Jest ono najkosztowniejszym z dóbr materialnych, niezbędnym do normalnego funkcjonowania człowieka. Traktowanie go jako „towaru” i poddawanie tylko i wyłącznie instrumentom wolnorynkowym, należy uznać za błąd, którego skutki, choć odłożone w czasie, mogą ujawnić się szybko i doprowadzić do zapaści społeczeństwa. Szybki wzrost cen nieruchomości doprowadził do sytuacji, w której mieszkanie stało się towarem luksusowym, na zakup którego mogą sobie pozwolić tylko najzamożniejsi.

Sytuacja ta jest jednym z powodów spadku liczebności populacji, także zmian kulturowych i emigracji najaktywniejszych jednostek młodego pokolenia. Brak samodzielnego mieszkania wpływa także na powstrzymywanie się ludzi młodych od zakładania rodzin i posiadania dzieci.

3. Sytuacja mieszkaniowa w Polsce oraz brak spójnego, długofalowego programu mieszkaniowego, w którym powinny być ujęte cele polityki mieszkaniowej oraz system rozwiązań organizacyjno-prawnych, który umożliwiłby realizację tych celów, powodują negatywne skutki także w sferze ekonomicznej. Wiążą się one m.in. z utrzymywaniem się i utrwalaniem wysokiego bezrobocia.

Zmniejszenie bezrobocia, jakie można osiągnąć w rezultacie intensyfikacji budownictwa mieszkaniowego niesie za sobą wymierne korzyści dla sytuacji finansowej państwa. Budownictwo jest bowiem działem gospodarki, w którym zaangażowanie finansowe budżetu państwa per saldo nie stanowi wydatku, lecz przychód budżetowy w tym samym roku budżetowym. Podatki są odprowadzane nie tylko przez osoby fizyczne, które znajdą zatrudnienie w budownictwie, ale także, a może i przede wszystkim, przez osoby prawne, które działają na szeroko rozumianym rynku budowlanym.

4. Konstytucja (art. 75) nakłada na państwo obowiązek kształtowania polityki mieszkaniowej, która winna mieć na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych wszystkich obywateli, zarówno tych bogatych, jak i słabszych ekonomicznie.

Rozwinięciem zapisów Konstytucji odnoszących się do obowiązków państwa w zakresie dbania o sprawy mieszkaniowe w Polsce jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy, która w art. 7 nakłada na gminy szczególny obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym dbania o budownictwo mieszkaniowe w naszym kraju. Aktem prawnym potwierdzającym szczególną rolę gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jest ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. W art. 4 wymienionej ustawy ustawodawca stwierdza, że:

1. ” Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy.
2. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.
3. Gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób.
4. Gminy mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na zadania, o których mowa w ust. 1 i 2. ”

Ustawodawca nie zapewnił gminom środków finansowych, które pozwoliłyby na realizację ustawowego obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Jednym z efektów takiej polityki jest narażenie gmin na procesy odszkodowawcze za niedostarczanie lokali socjalnych.

5. Obowiązki wobec obywateli w zakresie kreowania polityki mieszkaniowej, a także zapewnienia godnych warunków życia wynikają również z aktów prawa międzynarodowego, które zostały ratyfikowane przez Polskę. Należą do nich:

a) Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z 10 grudnia 1948 roku,

b) Międzynarodowa Konwencja Praw Dziecka z 20 listopada 1989 roku,

c) Europejska Karta Społeczna z 18 października 1961 roku, która w art. 16 przewiduje popieranie ekonomicznej, prawnej i socjalnej ochrony życia rodzinnego, m.in. poprzez zachęcanie do budowania mieszkań dostosowanych do potrzeb rodziny.

Analiza tych dokumentów, jak też doświadczeń krajów, które potrafiły zrealizować przyjęte programy, prowadzi do wniosku, że budowanie mieszkań obywatelom nie jest rolą państwa. Zadaniem państwa jest natomiast stwarzanie odpowiednich warunków organizacyjno-prawnych i ekonomicznych pozwalających spełniać oczekiwania społeczne w tym zakresie.

7. Realizacja programu poprawy sytuacji mieszkaniowej społeczeństwa wymaga zabezpieczenia stabilności i spójności prawa. Oznacza to także stworzenie podstaw zaufania obywateli i podmiotów gospodarczych do państwa.

Obie przytoczone zasady (zasada prawidłowej legislacji i zaufania obywateli do państwa) nie były przestrzegane przez ustawodawcę przy tworzeniu aktów prawnych wiążących się z sytuacją mieszkaniową w Polsce. Przyczyniło się to do wielokrotnych nowelizacji ustaw, które w wyniku wprowadzanych zmian straciły swoją spójność i przejrzystość. Niestety, niejednokrotnie zmiany ustaw powodowały powstawanie sprzeczności w ich brzmieniu. Pośpiech i niechlujstwo we wprowadzaniu zmian doprowadzał czasami do powstania przepisów niezgodnych z Konstytucją.

Przykładem braku stabilności, a także spójności prawa może być ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych, która w ostatnich latach była poddawana wielu nowelizacjom. Pierwsze plany zmiany ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z dnia 15 grudnia 2000 roku pojawiły się już na początku 2001 roku. Ostatnia istotna nowelizacja tej ustawy miała miejsce 17 grudnia 2009 roku, której zadaniem była zmiana niekonstytucyjnych przepisów wprowadzonych nowelizacją z 14 lipca 2007 roku. Niestety, jak się wydaje i tym razem ustawodawca wykazał się ignorancją, ponieważ nowo uchwalone przepisy są prawie powieleniem tych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją.

8. Należy zrezygnować ze sporów politycznych i ideowych, w których często brany jest pod uwagę interes partyjny, a nie społeczny. Największym dobrem każdego kraju są ludzie, dlatego to oni i ich potrzeby powinny stanowić wyznacznik do współdziałania szeroko rozumianej władzy publicznej. Spójny, przygotowany w oparciu o konstytucję we współdziałaniu z różnymi grupami społecznymi i, co najważniejsze, możliwy do zrealizowania w obecnej sytuacji gospodarczej program poprawy sytuacji mieszkaniowej w Polsce, pozwoli na skuteczną walkę z jednym z głównych problemów społecznych w naszym kraju.

III. ZADANIA WŁADZ PUBLICZNYCH

1. Stworzenie warunków umożliwiających zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych obywateli jest politycznym i konstytucyjnym zadaniem władz publicznych. Dla rozwiązania kwestii mieszkaniowej instrumenty gospodarki wolnorynkowej są dalece niewystarczające.

2. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych obywateli (rodzin i gospodarstw domowych) najzamożniejszych należy pozostawić działaniom wolnego rynku.

3. Działania władz publicznych powinny zmierzać do tworzenia warunków (ograniczonej pomocy materialnej) oraz właściwych instytucjonalnych i prawnych rozwiązań sprzyjających zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych najszerszych grup obywateli średnio zamożnych oraz zabezpieczenia mieszkań socjalnych dla najuboższych.

4. Rozwój budownictwa mieszkaniowego powinien być wykorzystany jako czynnik wzrostu gospodarczego dynamizujący rozwój, przeciwdziałający bezrobociu i emigracji młodzieży.

5. Władze publiczne muszą prowadzić kontrolę nad gospodarką przestrzenną i polityką społeczną oraz zapewnić możliwość kształtowania zrównoważonego rozwoju w odniesieniu do zagadnień ekonomicznych, społecznych, przestrzennych i ekologicznych. ...