Realizacja Projektu: Sposoby i etapy realizacji zatwierdzonego projektu

Barbara Nosal-Biesiadecka

Każdy projekt dofinansowywany ze środków Unii Europejskiej musi być realizowany zgodnie z wszelkimi postanowieniami zawartymi w umowie – to zasada, od której nie ma odstępstwa. Beneficjenci powinni pamiętać, iż integralną częścią umowy o dofinansowanie jest składany na etapie aplikacji – wniosek. Dopiero w trakcie realizacji projektu wychodzi na jaw, czy projekt został odpowiednio przemyślany i starannie przygotowany.

Nieprzemyślany projekt, nierealny, określany na kolanie podczas przygotowania aplikacji harmonogram – teraz da się we znaki brakiem możliwości poprawnej realizacji projektu.

Na szczęście przepisy nie są aż tak rygorystyczne, aby nie pozwalać rozliczać i kontynuować realizacji inwestycji w sytuacji przekroczenia harmonogramu.

Przed przystąpieniem do realizacji projektu należy zapoznać się z zapisami umowy o dofinansowanie tak szczegółowo, aby wiedzieć, jakiego rodzaju zmiany w umowie możemy wprowadzić, a na jakie instytucja wdrażająca na pewno nam nie pozwoli. Jedną z możliwych zmian – jest między innymi aktualizacja harmonogramu realizacji inwestycji.

Kiedy już zapoznamy się z umową – wyposażeni w wiedzę teoretyczną, czego nam wolno, a czego nie – przystępujemy do realizacji dofinansowanej inwestycji, zawracając szczególną uwagę na takie jej aspekty, jak:

• Proces wyłaniania wykonawców.
• Koszty kwalifikowane.
• Udział własny w kosztach kwalifikowanych.
• Harmonogram realizacji prac.
• Osiągnięcie celów projektu (wskaźniki produktu i rezultatu).

Zasadniczo, sposoby i etapy realizacji projektów sprowadzają się do kilku następujących kroków:

1. Powołanie i odpowiednie przygotowanie (merytoryczne) zespołu projektowego – zarządzanie projektem.
2. Wybór wykonawców (w praktyce najczęściej sprowadza się do realizacji procedury zamówień publicznych), zakończony podpisaniem umów na realizację całości lub części inwestycji.
3. Rzeczowa realizacja inwestycji (sprowadza się najczęściej do realizacji prac budowlanych lub remontowych, modernizacyjnych – zakupu maszyn, urządzeń lub wyposażenia).
4. Sprawozdawczość i monitoring projektu.
5. Rzeczowe zakończenie inwestycji.
6. Raporty i rozliczenia końcowe.

Przedstawione powyżej etapy realizacji projektu są skrótami i niekoniecznie muszą następować bezpośrednio po sobie w wymienionej kolejności. Najczęściej będą się one ze sobą zazębiać, tworząc spójny obraz realizowanego projektu.

Zarządzanie projektem

Bardzo często uważa się, iż niepowodzenia w prawidłowej realizacji projektu biorą się z braku zarządzania. O ile w projektach „miękkich” finansowanych z EFS-u – bardzo dużą wagę przywiązuje się do zarządzania projektem oraz do zespołu projektowego – o tyle wśród beneficjentów dotacji inwestycyjnych nadal funkcjonuje przekonanie, że te projekty w zasadzie nie wymagają zespołu projektowego i profesjonalnego zarządzania – one „realizują się same” – wystarczy zaangażować inżyniera kontraktu. Nic bardziej mylnego. Czasami tylko jedna niepoprawnie wystawiona i zakwalifikowana faktura, stawia pod znakiem zapytania sens dalszej realizacji inwestycji. Kilka przekroczonych dat – w szczególności dat na oficjalnych dokumentach, takich jak faktury, protokoły odbioru itp., może przysporzyć beneficjentowi sporo kłopotów, kończąc się nawet odmową wypłaty części lub całości dotacji.

Działaniem zdecydowanie koniecznym dla poprawnej realizacji projektu jest powołanie i odpowiednie przygotowanie zespołu zarządzającego realizowanym projektem. Wbrew obiegowej opinii – nie wystarczy inżynier kontraktu, który zadba o poprawność realizacji zadań inwestycyjnych i ich zgodność ze sztuką budowlaną i normami technicznymi.

Zespół powinien składać się z co najmniej kilku osób, z których każda odpowiedzialna będzie za tę część inwestycji/projektu, na której zna się najlepiej. Prace takiego zespołu zazwyczaj koordynuje kierownik projektu, który ma obowiązek zapoznać się z wszelkimi regułami i wytycznymi, a także rozporządzeniami i innymi aktami prawnymi, koniecznymi do prawidłowej realizacji projektów współfinansowanych z funduszy UE. Wszyscy członkowie zespołu zarządzającego powinni dokładnie zapoznać się z dokumentacją aplikacyjną – w tym w szczególności z zapisami wniosku oraz studium wykonalności i przedstawianymi w nich kosztami kwalifikowanymi.

Pamiętać należy o tym, że możemy starać się o refundację tylko tych wydatków, które uprzednio zamieściliśmy w dokumentacji aplikacyjnej. Z tego powodu ważne jest, aby członek zespołu zarządzającego zajmujący się księgowaniem i sprawdzaniem poprawności faktur oraz innych dokumentów księgowych bardzo dokładnie znał zapisy wniosku i umowy zarówno w odniesieniu do kosztów kwalifikowanych, jak i terminów realizacji poszczególnych etapów projektu. Ze znajomości harmonogramu wynikać będzie poprawna praca zarówno służb księgowych, pilnujących odpowiednich dat i zapisów na dokumentach księgowych, jak i służb technicznych, odpowiadających za odbiór poszczególnych etapów inwestycji.

Niestety, w wielu jednostkach samorządowych realizujących dofinansowane projekty osoby odpowiedzialne za księgowość nie wiedzą nic konkretnego o projekcie, znając jedynie mgliście tytuł realizowanego przedsięwzięcia. W takich sytuacjach niemożliwe jest rzetelne weryfikowanie poprawności wystawionych faktur, bez znajomości wniosku i jego budżetu oraz poziomu dofinansowania, a także rodzajów kosztów kwalifikowanych nie da się poprawnie opisać i zaksięgować faktur. Dobrze dzieje się, jeśli powołany kierownik projektu zna wszelkie procedury i jest w stanie czasowo zweryfikować dokumentację księgową. Niejednokrotnie bywa i tak, że funkcjonujący w JST dział/referat odpowiedzialny za pozyskiwanie funduszy – odpowiada także za poprawną realizację i rozliczenie projektu. Powoduje to sporo zamieszania, szczególnie w sytuacji braku uregulowań kompetencyjnych w stosunku do innych pracowników urzędu – jak chociażby działów inwestycyjnych, technicznych i księgowych. Kolejnym problemem w takiej sytuacji może być nakładanie się na siebie kilku projektów realizowanych przez JST i związany z tym natłok pracy w zakresie – monitorowania, sprawozdawczości i rozliczania więcej niż jednego projektu na raz z jednoczesnym obowiązkiem aplikowania o kolejne dotacje.

Powyższa praktyka stosowana w większości JST nie na darmo podczas badań wskazuje, że najczęstszym powodem porażek projektów lub ich niepełnej realizacji są błędy w zarządzaniu.

Najprostszą odpowiedzią na tego rodzaju problemy może być najprostszy sposób – powołanie ad hoc zespołu do każdego z projektów z osobna oraz dokładne przeszkolenie w zakresie projektu oraz obowiązujących procedur. Przy czym zależności urzędnicze i stanowiskowe członków zespołu muszą być ustalone oddzielnie od zależności panujących na co dzień w urzędzie. W przypadku powołania zespołu zarządzającego projektem – każdy z jego członków podlega kierownikowi – niezależnie od tego, czy na co dzień osoba ta pełni wyższe,czy też niższe stanowisko od członków zespołu.

Innym wyjściem z sytuacji jest wdrożenie w JST profesjonalnych systemów zarządzania projektami, co jest jednakowoż zadaniem dużo trudniejszym i czasochłonnym. Systemy zarządzania projektami opierać się mogą o dwie standardowe metodyki powszechnie wykorzystywane na całym świecie: amerykańska PMBoK (Project Management Body of Knowledge) oraz brytyjska PRINCE2TM (Project IN Controlled Environment).

Wybór wykonawców

Uwaga – mina: zamówienia publiczne

Według danych Ministerstwa Finansów – od początku członkostwa Polski w Unii Europejskiej do końca czerwca 2008 r. zgłoszonych zostało do Komisji Europejskiej ponad 600 nieprawidłowości, z czego najwięcej dotyczyło Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (41 proc.). Niestety, nowy okres programowania (2007-2013) powoli również przynosi pokontrolne informacje o nieprawidłowościach w ramach zamówień publicznych. W znakomitej większości były to uchybienia w zamówieniach publicznych.

Skutki naruszeń ustawy Prawo zamówień publicznych(Pzp):

• naruszenia powodujące nieważność umowy (art. 146 ust. 1 ustawy);
• naruszenia nie powodujące nieważności umowy, ale skutkujące korektą finansową wg „Taryfikatora” opracowanego przez MRR (Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE);
• naruszenia nie powodujące nieważności umowy ani nie skutkujące korektą finansową.

Najczęstsze, spotykane podczas kontroli obszary naruszeń:

• treść specyfikacji istotnych warunków zamówienia i ogłoszenie o zamówieniu;
• prowadzenie postępowania od ogłoszenia do zawarcia umowy (wybór wykonawcy);
• zawieranie zmian do umowy (art. 144 ust. 1 ustawy);
• zawieranie umów w trybie z wolnej ręki (art. 67 ust. 1 ustawy), w tym tzw. umów dodatkowych.

W celu jak najłagodniejszego przejścia tego etapu realizacji projektu i uniknięcia konsekwencji związanych ze zwrotem całości lub części dotacji dobrze byłoby zaangażować jak najlepszych fachowców w zakresie zamówień publicznych, a wszelkie procedury prowadzić w stuprocentowej zgodności z ustawą Pzp.

Warto w trym miejscu wspomnieć chociażby krótko o karach za naruszenie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz o funkcjonującym taryfikatorze i systemie korekt.

Otóż Komisja Europejska już w 2007 r. opracowała dokument: „Wytyczne do określania korekt finansowych nakładanych na wydatki ponoszone z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w przypadku naruszenia przepisów prawa zamówień publicznych”. Dokument ów określa procentowe wielkości korekt finansowych w odniesieniu do konkretnych rodzajów naruszeń w zakresie prawa zamówień publicznych, pozwalając jednocześnie na stworzenie indywidualnych systemów korekt przez każde państwo członkowskie.

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego opracowało w tym zakresie dokument pt. „Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE”, który potocznie zwany jest taryfikatorem.

W taryfikatorze znalazło się między innymi:

• liberalne podejście do korekt finansowych – zaproponowane przez MRR wielkości korekt finansowych odpowiadają najniższym poziomom korekt zawartym w Wytycznych Komisji Europejskiej,
• katalog naruszeń, który jest szerszy oraz dostosowany do specyfiki krajowego systemu udzielania zamówień publicznych,
• zasada mówiąca o tym, że w przypadku wykrycia 2 lub większej liczby naruszeń zasad zamówień publicznych należy zastosować korektę o najwyższej wartości procentowej.

„Taryfikator” ma zastosowanie w odniesieniu do tych przypadków naruszeń przepisów prawa zamówień publicznych, w których nie jest możliwe oszacowanie nieprawidłowo wydatkowanej kwoty.

Co do zasady, wielkość korekty równa jest kwocie nieprawidłowo wydatkowanej. Tylko w przypadku, kiedy szacunek takiej kwoty jest niemożliwy stosuje się wskazane w taryfikatorze wielkości korekt finansowych.

W celu ustalenia korekty finansowej brany jest pod uwagę rodzaj lub stopień naruszenia Pzp oraz skutki finansowe dla wydatków ze środków funduszy UE. W taryfikatorze przedstawiono dwie metody ustalenia wysokości korekty – są to:

• metoda dyferencyjna,
• metoda wskaźnikowa.

W odniesieniu do powyżej przedstawionych danych i informacji stwierdzić należy, że na dzień dzisiejszy stosowanie prawa zamówień publicznych jest jednym z największych problemów podczas realizacji projektów UE. Jest to jednakże problem nieuświadomiony. Najczęściej bywa tak, że JST żyją w nieświadomości popełnionych błędów aż do momentu kontroli. Dlatego, realizując projekt dofinansowany ze środków UE, należy dołożyć wszelkich starań, aby procedury związane z wyborem wykonawców były ponad wszelką wątpliwość stuprocentowo zgodne z zapisami ustawy Prawo zamówień publicznych.

W tym celu szczególną uwagę należy zwrócić na następujące główne zasady udzielania zamówień:

• uczciwa konkurencja (art. 7 ust. 1 ustawy);
• równe traktowanie wykonawców (art. 7 ust. 1 ustawy);
• jawność postępowania (art. 8 ust. 1 ustawy);
• pisemność postępowania (art. 9 ust. 1 ustawy);

Rzeczowa realizacja inwestycji

Na tym etapie realizacji projektu należy w sposób szczególny pilnować założonego wcześniej harmonogramu. Każde, bez wyjątku opóźnienie w realizacji zakresu rzeczowego projektu powinno być raportowane do kierownika projektu wraz z informacją o przyczynach i skutkach zaistniałej sytuacji. Szczególnie ważnym elementem jest tu pokreślenie skutków opóźnienia na terminowość realizacji kolejnych etapów inwestycji. Nieterminowa realizacja części inwestycji wpłynąć może na zaburzenie całego harmonogramu realizacji projektu – co skutkować może koniecznością raportowania oraz wprowadzania zmian do umowy o dofinansowanie w formie aneksu. Raportowanie do kierownika w odniesieniu do postępów w rzeczowej realizacji inwestycji jest bezpośrednio związane z innym etapem realizacji projektu – procesem monitoringu i sprawozdawczości.

W ramach rzeczowej realizacji inwestycji następuje także kontrola i odbiór techniczny poszczególnych etapów realizowanej inwestycji. Służby techniczne zaangażowane do tego etapu projektu powinny raportować do kierownika o stwierdzonym stanie technicznym – dokonanym odbiorze lub jego braku. Raport powinien zostać uzupełniony o część opisową.

Sprawozdawczość i monitoring projektu

Jak już wspominano powyżej, każdy projekt dofinansowany ze środków Unii Europejskiej musi być realizowany zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, której integralnym załącznikiem jest wniosek o dofinansowanie. W celu ciągłej kontroli poprawności realizowanego projektu z zapisami umowy, beneficjenci powinni stosować procedurę monitorowania.

Monitoring projektu można oprzeć na:

• systematycznych, określonych czasowo raportach przesyłanych do kierownika projektu przez wszystkie zaangażowane w zarządzanie projektem osoby;
• raportach ad hoc – realizowanych w nagłych, nieprzewidzianych sytuacjach;
• wizytach monitorujących.

W trakcie wykonywania zadań monitorujących sprawdzać powinno się nie tylko postępy prac nad rzeczową realizacją projektu, ale także poprawność i terminowość realizacji:

• wyboru wykonawców,
• działań informacyjnych i promocyjnych,
• prawidłowość odniesienia kosztów kwalifikowanych do zagadnienia pomocy publicznej (kontrola wystąpienia pomocy publicznej także na etapie realizacji i rozliczenia projektu).

W okresie realizacji projektu beneficjenci są zobowiązani do przedkładania z częstotliwością określoną w umowie wniosków o płatność pośrednią. Z uwagi na fakt, że wniosek ten zawiera część sprawozdawczą – nawet beneficjent, u którego nie nastąpiły żadne płatności w okresie sprawozdawczym jest zobowiązany wypełnić i w odpowiednim terminie przedłożyć ten formularz (wypełniając jedynie część sprawozdawczą).

Wniosek o płatność musi dotyczyć działania projektu, określonego w harmonogramie rzeczowo-finansowym. Wniosek o płatność pośrednią każdorazowo należy złożyć w terminie określonym w umowie o dofinansowanie.

Rzeczowe zakończenie inwestycji

Rzeczowe zakończenie inwestycji następuje wraz z ostatecznym zamknięciem wszelkich działań w projekcie – a więc także procedur promocji i informacji. Dotyczy to w szczególności projektów inwestycyjnych, w których na zakończenie zamieniamy tablicę informacyjną na tablicę pamiątkową.

Rzeczowe zakończenie realizacji projektu oznacza także konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie w przypadku realizacji inwestycji związanych z budową.

Raporty i rozliczenia końcowe

Beneficjent jest zobowiązany, pod rygorem rozwiązania umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia, do przedłożenia wniosku o płatność końcową (zawierającego część sprawozdawczą) w terminie określonym w umowie o dofinansowanie.

Przygotowując raporty i rozliczenia końcowe, pamiętajmy, że niezależnie od tego, czy dotacja jest nam wypłacana w formie zaliczki, czy tylko w formie refundacji poniesionych wydatków – sprawą kluczową jest prawidłowe udokumentowanie poniesienia wydatków przewidzianych w projekcie. Obowiązek ten związany jest nierozerwalnie z procesem zarządzania projektem i uprzednim, poprawnym zweryfikowaniu wszystkich dokumentów księgowych, jakie związane są z projektem.

To kolejne miejsce, w którym okazuje się, jak ważnym do rozliczenia końcowego projektu jest zarządzanie na każdym jego etapie. Istotna rolę odgrywa tu zarówno koordynator projektu, sposób organizacji pracy, jak i kompetencje zaangażowanego personelu.

Podsumowanie

Zawarcie umowy o dofinansowanie nie jest jednoznaczne z otrzymaniem środków finansowych z funduszy europejskich. Każdy projekt w trakcie jego realizacji będzie kontrolowany i dopiero następstwem prawidłowego wyniku kontroli może być rozliczenie końcowe projektu i wypłata środków.

Dla zapewnienia prawidłowości realizacji inwestycji należy zwrócić szczególną uwagę na:

• proces wyłonienia wykonawców,
• koszty kwalifikowane,
• udział własny,
• harmonogram realizacji prac.

Za prawidłową realizację umowy o przyznanie pomocy z funduszy unijnych odpowiada zawsze beneficjent – np. samorząd gminy.

To nikt inny, tylko samorząd powinien na bieżąco czuwać nad realizacją umowy oraz zapewnić osiągnięcie celów projektu.

Wynikiem dobrego i odpowiedzialnego zarządzania projektem – w sytuacji planowanych albo zaistniałych zdarzeń związanych ze zmianą sytuacji faktycznej lub prawnej, mogących mieć wpływ na realizację projektu – powinno być niezwłoczne informować o tym samorządu województwa. (w odniesieniu do regionalnych programów operacyjnych).

Ponadto, pamiętać należy, że już po realizacji projektu JST jest zobowiązana do przechowywania całości dokumentacji związanej z realizacją projektu unijnego.

Autorka jest ekspertem ds. funduszy europejskich, trenerem Europejskiej Grupy Doradczej, właścicielką BNB&Partners.