Raport Specjalny: Warto wprowadzać centra usług wspólnych
Środki na realizację zadań samorządowych są zawsze ograniczone. Jednym ze sposobów oszczędzania może być tworzenie centrów usług wspólnych.
Jacek Szwarc
Symptomy słabszej niż w poprzednich latach koniunktury gospodarczej są widoczne nie tylko w przedsiębiorstwach i firmach prywatnych. Spadek zysków i zatrudnienia w sektorze prywatnym, a także spowolnienie na rynku nieruchomości to tylko niektóre negatywne zjawiska, które bezpośrednio przekładają się na kwoty wpływające do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Znacząco odbiegają one od tych, którymi skarbnicy gmin, miast czy powiatów dysponowali w latach poprzednich. Według danych prezentowanych w „Rzeczpospolitej” (20 sierpnia br.) dochody 12 miast zrzeszonych w Unii Metropolii Polskich zmaleją już w tym roku o 2,1 mld zł.
Obecna sytuacja makroekonomiczna nie zmienia fundamentalnej kwestii. Niezależnie czy mamy do czynienia z dobrą koniunkturą gospodarczą, czy nie, żadna jednostka samorządowa nigdy nie styka się z sytuacją, w której dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi pozwalającymi na sfinansowanie wszystkich jej potrzeb i realizowanych zadań. W związku z tym środki finansowe będące w jej dyspozycji powinny być wydatkowane w taki sposób, aby zapewnić realizację możliwie szerokiego spektrum zadań publicznych, a jednocześnie ograniczyć środki na finansowanie tych obszarów działalności, które – choć niezbędne – z pespektywy realizacji zadań publicznych są mniej istotne.
Dlatego skarbnicy samorządów, podobnie jak dyrektorzy finansowi przedsiębiorstw prywatnych, zachodzą dziś w głowę, w jaki sposób sfinansować stojące przed nimi zadania w sytuacji drastycznego spadku dostępnych środków. Pomysłów mogą dostarczyć ci drudzy, którzy są świadomi rozwiązań stosowanych od lat w sektorze prywatnym. Nie ma zatem żadnego powodu, dla którego nie mogą sprawdzić się one w sektorze publicznym.
W poszukiwaniu mądrych oszczędności
Obserwując dotychczasową praktykę w zakresie ograniczania wydatków w samorządach oraz innych jednostkach sektora publicznego, można odnieść wrażenie, że podejmowane działania polegają w głównej mierze na przesunięciu na lata późniejsze planowanych wydatków inwestycyjnych lub prostemu ograniczaniu niektórych wydatków bieżących (na przykład limitowanie wyjazdów służbowych, ograniczanie wydatków na wyposażenie biurowe czy klasyczne już namawianie urzędników do gaszenia światła). Żadna z tych inicjatyw, mimo iż przynosi pewne doraźne efekty, nie prowadzi do trwałego rozwiązania choćby części problemu niedoboru środków. Żadna z nich nie ogranicza trwale bazy wydatków jednostek samorządowych.
Jednym ze znaczących składowych elementów tej bazy są wydatki administracyjne, w tym poświęcone utrzymywaniu szeroko rozumianych funkcji wsparcia (na przykład funkcji księgowej bądź kadrowej). Istotne kwoty, jakie wydatkuje się w tych obszarach, są między innymi pochodną tradycyjnej struktury organizacyjnej samorządów, w której funkcje wsparcia są powielane we wszystkich jednostkach organizacyjnych. Bieżąca struktura organizacyjna jednostek samorządowych (hipotetycznego urzędu miasta) prezentowana jest na rysunku 1. Funkcje wsparcia są obecne w strukturach wszystkich jednostek organizacyjnych urzędu, a także we wszystkich jednostkach zewnętrznych, które podlegają miastu, na przykład w instytucjach kultury.
Rozproszenie organizacyjne funkcji wsparcia powoduje brak spójności działania na wielu płaszczyznach. Komórki księgowe w różnych jednostkach organizacyjnych, choć realizują podobne zadania, działają odmiennie (niski poziom standaryzacji działań), mają inne zakresy obowiązków, wykorzystują różne systemy informatyczne, działają w różnych lokalizacjach. Poza pewnymi negatywnymi cechami jakościowymi takiej struktury organizacyjnej rezultatem są wysokie koszty działania w tych obszarach. Alternatywą jest model organizacji funkcji wsparcia poprzez ich konsolidację w formie nowej jednostki, określanej jako centrum usług wspólnych (Shared Services Centre).
Centrum usług wspólnych (CUW) to rozwiązanie organizacyjne, które jest stosowane w praktyce międzynarodowej od końca lat 80. ub. w. Pierwotnie miało ono zastosowanie w przedsiębiorstwach o rozproszonej strukturze organizacyjnej. W sektorze publicznym, w tym w jednostkach samorządowych, zaczęto je stosować wraz z coraz bardziej powszechną praktyką aplikowania w sektorze publicznym rozwiązań, które zostały sprawdzone w sektorze prywatnym.
Państwami, które w szerokim stopniu wykorzystują ten model, są między innymi Wielka Brytania, Holandia, Finlandia, Szwecja, Kanada, Stany Zjednoczone oraz Australia. W Wielkiej Brytanii inicjatywy związane z reorganizacją sektora publicznego, polegające na wdrażaniu centrów usług wspólnych, zostały wymienione jako jeden z filarów strategii dla rozwoju sektora publicznego („Wdrożenie nowoczesnych centrów usług wspólnych jest warunkiem niezbędnym usprawnienia efektywności w sektorze publicznym oraz efektywnego wspierania realizacji zadań publicznych w sposób bardziej skoncentrowany na potrzebach obywateli” ). Uzyskane w sektorze publicznym efekty – osiągane dzięki wdrożeniu modelu CUW – mogą być podobne, a czasem nawet lepsze niż w sektorze prywatnym. Na przykład uruchomione w 2006 r. centrum usług wspólnych dla samorządu w Surrey w Wielkiej Brytanii zdobyło nagrodę dla najlepszej tego typu organizacji na świecie, konkurując w tym rankingu z organizacjami z sektora prywatnego.
Czym jest centrum usług wspólnych?
To jednostka powoływana w celu skonsolidowania funkcji wsparcia w jednej wydzielonej strukturze, które świadczy usługi wspólne na rzecz klientów wewnętrznych. W przypadku samorządu model centrum usług wspólnych (w swojej podstawowej postaci) polega na powołaniu jednostki, która przejmuje świadczenie usług wewnętrznych (na przykład prowadzenie księgowości, kadr, płac, wsparcia informatycznego) na rzecz jednostek podlegających samorządowi. Przykładowy model organizacyjny z uwzględnieniem centrum usług wspólnych prezentowany jest na rysunku 2.
Choć na poziomie ogólnym organizacja CUW może wydawać się w dużej mierze podobna do zwykłej centralizacji pewnych zadań, w szczegółach obie formy organizacyjne różnią się od siebie znacząco, przede wszystkim w kontekście sposobu zarządzania i działania. Główną cechą centrum usług wspólnych (odróżniającą ją od centralizacji) jest ciągłe dążenie CUW do optymalizacji swojego działania, czyli poszukiwania takich rozwiązań, które umożliwią rzetelne, tańsze oraz szybsze działanie. W praktyce przyjmuje to w części CUW formę pomiaru efektywności działania oraz podejmowania działań zaradczych w sytuacji, gdy pomiar ten sugeruje istotną nieefektywność.
W krajach, które stosują model CUW w samorządach, spotyka się cztery modele organizacyjno-prawne.
- Model 1. Wewnętrzne centrum kompetencji
- Model 2. Samorządowy dostawca usług wspólnych
- Model 3. Partnerstwo publiczno-prywatne
- Model 4. Komercyjny dostawca usług wspólnych
Samorząd tworzy wewnętrzną jednostkę organizacyjną wyspecjalizowaną w zakresie realizacji pewnych zadań, świadczącą usługi na rzecz jednostek należących do samorządu. Na przykład urząd miasta tworzy centrum usług wspólnych, które przejmuje zadania w zakresie prowadzenia księgowości dla wszystkich jednostek organizacyjnych podległych bezpośrednio urzędowi miasta.
Wewnętrzne centrum kompetencji zaczyna świadczyć usługi na rzecz podmiotów zewnętrznych. W naszym przykładzie wewnętrzne centrum usług wspólnych poszerza bazę swoich klientów o inne jednostki publiczne, działające w mieście, na przykład instytucje kultury lub o inne samorządy w danym regionie. Jedno centrum usług wspólnych może więc obsługiwać wiele samorządów.
Samorząd wraz z dostawcą zewnętrznym powołują wspólnie podmiot, który świadczy usługi wspólne na rzecz jednostek samorządowych. Model ma zastosowanie szczególnie w sytuacji, gdy przy okazji uruchomienia centrum usług wspólnych wymagane jest dokonanie inwestycji na przykład w infrastrukturę informatyczną lub powierzchnię biurową, w wysokości przekraczającej poziom dostępny w danym momencie dla samorządów.
Jest de facto rodzajem outsourcingu, w którym usługi wspólne zamawiane są na zasadach w pełni komercyjnych u dostawcy zewnętrznego wyspecjalizowanego w ich świadczeniu na rzecz jednostek samorządowych.
Wybór modelu jest powiązany w bezpośredni sposób zarówno z potrzebami danego samorządu, jak i możliwością wdrożenia wybranego modelu z perspektywy rozwiązań prawnych funkcjonujących w danej jurysdykcji. Każdy z powyższych modeli ma zastosowanie w praktyce i każdy zapewnia samorządom znaczące oszczędności. Wydaje się jednak, że w praktyce polskiej najłatwiejszy do wdrożenia byłby model 1 lub 2.
Jakie funkcje podlegają konsolidacji i jakich efektów należy oczekiwać?
Oczywiste jest, że nie wszystkie działania realizowane przez samorządy mogą podlegać konsolidacji w ramach centrum usług wspólnych. Najbardziej odpowiednie do tego są procesy rutynowe, powtarzalne, charakteryzujące się dużą liczbą podobnych transakcji, które angażują istotne zasoby. Nie wymagają przy tym bezpośredniej interakcji z klientami zewnętrznymi (w tym przypadku z mieszkańcami).
Dlatego zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym najczęściej mamy do czynienia z konsolidacją działań w obszarze księgowości, zaopatrzenia, kadr i płac oraz wsparcia informatycznego. Możliwe jest jednak zastosowanie modelu CUW także w innych obszarach, takich jak zarządzanie kontaktami z klientami w formie centrum telefonicznego (call centre), zarządzanie flotą samochodową, obsługa prawna itp. Badania realizowane w 2007 r. przez Deloitte na świecie prezentują statystykę w tym zakresie dla grupy ponad 200 centrów usług wspólnych zarówno z sektora publicznego, jak i prywatnego (rys.3).
To samo badanie dostarcza ciekawych informacji dotyczących korzyści, jakie zostały osiągnięte przez organizacje, które zdecydowały się na wdrożenie modelu centrum usług wspólnych. Przeciętny okres zwrotu z inwestycji w budowę centrum usług wspólnych wyniósł 3 lata (czyli 33 proc. rocznie), natomiast aż dla 77 proc. organizacji było to 4 lata lub mniej.
Od pomysłu do realizacji
Uruchomienie CUW stanowi proces reorganizacyjny, którego efekty powinny zostać starannie przemyślane i zaplanowane, tym bardziej że zakres zmian dotyczy zwykle nie tylko reorganizowanych obszarów, ale częściowo także pozostałych jednostek. W szczególności zanim samorząd podejmie decyzję o podążeniu w tym kierunku, zalecane jest dokonanie analizy opłacalności uruchomienia CUW. Powinna ona nie tylko odpowiedzieć na pytanie, czy warto CUW wdrożyć w wymiarze finansowym. Chodzi także o opracowanie przynajmniej ramowego docelowego modelu działania CUW. Zgodnie z wynikami cytowanego wcześniej badania 80 proc. organizacji, zanim zdecyduje się na tego typu zmianę, przeprowadza analizę opłacalności wdrożenia modelu CUW.
Dylematy wdrożeniowe dotyczą nie tylko formy organizacyjno-prawnej, ale także takich kwestii praktycznych, jak lokalizacja centrum, niezbędny zakres zmian informatycznych, horyzont czasowy uruchomienia centrum, kwestie zarządzania zmianą i wiele innych. Solidne przeprowadzenie analizy przedwdrożeniowej umożliwia podjęcie w pełni świadomej decyzji przez samorząd o kontynuacji prac oraz określenie, jakie korzyści oraz ryzyka wiążą się z reorganizacją i uruchomieniem centrum.
Każda z kolejnych 4 faz mających na celu uruchomienie centrum ma odmienny charakter i cele do zrealizowania. W każdej należy oczywiście rozważyć wiele kwestii praktycznych oraz zadbać o właściwy poziom szczegółowości rozwiązań.
Wnioski dla polskich samorządów
Część samorządów w Polsce ma już pewne doświadczenia dotyczące działalności centrów usług wspólnych, choć z innej perspektywy. Niektóre miasta (Kraków, Łódź, Warszawa, Poznań, Wrocław) są liderami w zakresie pozyskiwania znaczących inwestycji firm komercyjnych, które polegają na tworzeniu centrów usług wspólnych. Stąd już niedaleka droga do wniosku, iż warto podobny model powielić w samorządach. Tym bardziej że doświadczenia w jego aplikacji zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym są szerokie, co pozwala w zasadzie omijać wszelkie przeszkody praktyczne związane z tego typu reorganizacjami.
Nic tak nie działa na wyobraźnię, jak konkretne, praktyczne przykłady wdrożeń konceptu centrów usług wspólnych. Działają one między innymi:
- w takich miastach jak Rotterdam, Londyn, Sztokholm, Tampere (Finlandia);
- w takich jednostkach samorządowych jak Surrey Council, Leicestershire Council, Somerset Council (Wielka Brytania), Region Häme (Finlandia);
- na poziomie rządów lokalnych lub stanowych – lokalny rząd Szkocji, stan Illinois, Karolina Północna (USA), Australia Zachodnia.
Nic też nie stoi na przeszkodzie, aby model taki był stosowany w innych jednostkach sektora publicznego, w tym na poziomie rządów centralnych (na przykład rząd duński), instytucji sektora zdrowia (National Health Service w Wielkiej Brytanii – odpowiednik polskiego NFZ) lub innych jednostek sektora publicznego.
Autor jest menedżerem w dziale transformacji finansowych w firmie doradczej Deloitte Business Consulting S.A.